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Chine : vers une protection sociale très capitaliste

par China Labour Bulletin, traduction Metis - 13 Septembre 2012

A l'ère de l'économie planifiée, la protection sociale chinoise dépendait de deux piliers : « le bol de riz » des entreprises d'Etat qui procuraient à leurs salariés emploi, sécurité et pensions de retraite, et la ferme conviction que les enfants pourvoiraient aux vieux jours de leurs parents. Ces piliers se sont effondrés avec la réforme des entreprises d'Etat, la croissance de l'économie privée et la politique de limitation des naissances. L'emploi à vie a été remplacé par des contrats de travail et l'enfant unique ne saurait seul faire face à la charge de ses parents.


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Le besoin d'un système de protection sociale est devenu pressant, d'autant que la Chine veut développer sa consommation intérieure dans un contexte mondial de contraction de ses exportations. Le système actuel décourage en effet les Chinois de consommer, ils épargnent en moyenne 30% de ce qu'ils gagnent.


Lors de l'entrée en vigueur de la réforme du marché, l'assurance sociale était éclatée en une myriade de réglementations émanant des niveaux nationaux, provinciaux et locaux. Progressivement, les dispositions de « la loi sur le travail » de 1995 et de « la loi sur le travail contractuel » de 2008 ont été intégrées.


C'est en 2010 que « la loi de sécurité sociale » a véritablement jeté les bases d'un véritable système de protection sociale. Désormais, un cadre national standardisé consolide les dispositifs existants et définit des principes généraux. Les modalités d'application sont renvoyées aux réglementations nationales ou locales. La loi édicte également un principe de « transférabilité » des assurances sociales. Les salariés doivent conserver leurs acquis s'ils changent d'entreprise ou de région. Dans les faits, ce principe est peu appliqué sur le terrain et l'obligation d'y satisfaire est rarement imposée. Nombreux sont les salariés chinois qui ne bénéficient pas de leurs droits légaux.


En quoi consiste la protection sociale chinoise ?
La loi couvre cinq domaines : retraite, maladie, accidents du travail, chômage et maternité.


Assurance retraite
Salariés et employeurs contribuent au système de retraite, la cotisation est de 8% du salaire pour les travailleurs et de 20% pour les employeurs. Les cotisations des salariés sont versées sur des comptes individuels. Au départ à la retraite, le solde du compte individuel, incluant les intérêts, est divisé en 120 mensualités payées pendant 10 ans à l'intéressé. Ce dernier perçoit aussi une pension qui sera versée jusqu'à sa mort et dont le montant dépend de la durée de sa cotisation, du salaire moyen pratiqué dans la région où il réside et de son espérance de vie. Cette pension complémentaire est financée par les cotisations des employeurs. Si elles sont insuffisantes, l'Etat est légalement obligé de la verser.


Pour bénéficier d'une pension de retraite, le salarié doit avoir cotisé au moins 15 ans. Ceux qui ont cotisé moins de 15 ans peuvent retarder leur départ à la retraite ou percevoir le capital et les intérêts de leur fond personnel en une seule fois.


Depuis la loi de 1978, l'âge légal de départ à la retraite est de 60 ans pour les hommes et de 50 ans pour les femmes (sauf dans la fonction publique où elles partent à 55 ans). En 2012, malgré une opinion publique défavorable, le ministre des ressources humaines et de la protection sociale a proposé de relever dans le futur l'âge de départ, en invoquant notamment des raisons démographiques. L'opinion est d'autant plus hostile à cette réforme que les fonctionnaires ont un régime à part, comportant de nombreux privilèges.


La loi de 2010 a également prévu un système de sécurité sociale pour les résidents urbains ou ruraux qui ne travaillent pas en entreprise et qui n'avaient pas jusqu'alors la capacité de cotiser. Comme les salariés, ils doivent verser leurs cotisations sur un compte individuel pendant au moins 15 ans, la pension complémentaire étant assurée par des fonds gouvernementaux. En 2012, seul un tiers des retraités ruraux touchent une pension et elle est très modeste.


Assurance maladie
Le Conseil d'Etat a défini en 1998 le schéma de base du régime d'assurance maladie. Les salariés et les employeurs cotisent respectivement sur des comptes individuels et dans des fonds communs publics. Le montant des cotisations varie selon les régions : en moyenne, le salarié cotise à hauteur de 2% de son salaire et l'employeur entre 7 et 12%, dont environ 30% sont versés sur les comptes individuels et le reste dans un fonds commun public.


Le compte individuel est censé couvrir les dépenses médicales dont le montant est égal ou inférieur à 10 % du salaire annuel. Au-delà, le fonds public couvre jusqu'à 400% du salaire annuel. Si le salarié n'a pas suffisamment de fonds pour couvrir une dépense égale ou inférieure au seuil de 10%, il doit se débrouiller. Il existe des plans d'assurance privés ou des fonds publics plus généreux. Ainsi, dans la ville de Zhenjiang, le fonds public peut ajouter jusqu'à 65% des coûts supérieurs à 400% du salaire annuel.


Accidents de travail et maladies professionnelles
La loi de sécurité sociale prévoit des dispositions spécifiques aux accidents de travail. Les primes d'assurance sont versées par les seuls employeurs sur la base de l'ensemble des charges salariales de l'entreprise, les taux varient de 0,5 % à 2% selon les risques propres à l'activité ou au lieu de travail. La loi précise les frais à la charge de l'employeur et du fonds public d'assurance selon les accidents ou les maladies professionnelles.
Pendant l'arrêt de travail, les employeurs doivent continuer à verser le salaire, ainsi qu'une allocation d'incapacité si les atteintes du salarié sont classées en catégorie 5 ou 6. L'employeur verse également une indemnité s'il est mis un terme au contrat du salarié. Si l'employeur ne contribue pas au système d'assurance, il doit personnellement assumer tous les frais.


Si l'employeur fait défaut, une avance est consentie par le fonds public d'assurance et le gouvernement est alors chargé de recouvrer les sommes auprès de l'employeur. Une enquête gouvernementale de juillet 2012 révèle qu'un an après l'entrée en vigueur de la loi, une écrasante majorité de gouvernements locaux n'a prévu aucune modalité de financement des avances. 77% des municipalités ont répondu à l'enquête qu'elles n'octroieraient aucune avance et 13 % qu'elles n'y voyaient pas encore clair sur la question.


Assurance chômage
Salariés et employeurs contribuent à l'assurance chômage à hauteur de 1 à 2% du salaire. En cas de licenciement, les salariés bénéficient d'une allocation et de l'assurance maladie. La durée de l'allocation dépend du temps de cotisation du salarié avec un maximum de 2 ans pour les salariés ayant cotisé au moins 10 ans.


Les allocations ont un montant relativement uniforme et en tout état de cause, elles doivent être inférieures au salaire minimum pratiqué dans la région. Ces salaires minimums sont très bas et les allocations chômage ne permettent pas au chômeur de pourvoir aux besoins de sa famille, même s'il percevait auparavant un salaire élevé.


L'assurance chômage est légalement transférable si le salarié change d'entreprise ou de région. Dans les faits, ce n'est pas le cas, notamment dans les zones rurales. Fréquemment, le salarié mobile (migrant de l'intérieur) se voit attribuer lors de son licenciement, non pas une allocation mensuelle, mais un capital dont le montant est bien inférieur à ce qu'il devrait toucher.


Assurance maternité
Ce sont les employeurs qui alimentent les fonds d'assurance maternité sur la base des charges globales de personnel. L'assurance couvre les frais médicaux relatifs à la maternité mais aussi le contrôle des naissances pour les employés et leur conjoint. Conformément au dispositif de « prestations spécifiques aux femmes employées » qui a pris effet le 28 avril 2012, les femmes bénéficient de 98 jours d'allocation maternité d'un montant au moins égal au salaire moyen pratiqué dans l'entreprise. Dans quelques régions, si la femme salariée gagne davantage que le salaire moyen, l'employeur prend en charge la différence.


Les carences du système actuel de protection sociale


La fraude gouvernementale

Au cours des 10 dernières années, différents scandales ont éclaté suite à des utilisations frauduleuses des fonds d'assurance sociale. Le plus gros scandale a touché les fonds d'assurance sociale de Shanghai au milieu des années 2000, la fraude s'élevait à environ 3,4 milliards de yuans(plus de 400 millions d'euro). Le chef du parti a été envoyé en prison lorsque les autorités ont constaté un siphonage systématique des fonds en faveur de projets immobiliers et d'infrastructures de développement.
Malgré des contrôles accrus depuis le scandale de Shanghai, un audit conduit en 2012 a révélé des fraudes s'élevant à 1,7 milliards de yuans (208 millions d'euro).


La transférabilité des assurances
La législation n'établit qu'un principe de transférabilité des assurances sociales mais ne précise pas les modalités de mise en oeuvre. L'Etat a donné des instructions plus précises fin 2009 ce qui a conduit de nombreuses régions à mettre en place un système de transfert des assurances. Dans la pratique, le salarié se trouve confronté à bien des difficultés pour conserver ses acquis. Ainsi en 2011, seuls 730 000 travailleurs ont réussi à transférer leurs fonds de retraite. En 2012, le Conseil d'Etat a promis qu'une partie du 12ème plan quinquennal s'attaquerait au problème.


Un trop lent déploiement des dispositions légales et de la couverture des travailleurs

Les statistiques du ministère montrent que les dispositifs d'assurance sociale se développent, mais lentement, en particulier pour les travailleurs migrants.

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En 2011, sur 359 millions de travailleurs urbains, moins de 215 millions cotisaient à un fonds de retraite. Sur 253 millions de travailleurs migrants, ils n'étaient que 41 millions à bénéficier d'une assurance retraite, 46 millions avaient une assurance médicale et moins de 24 millions une assurance chômage. 68 millions de travailleurs migrants bénéficiaient cependant d'une assurance accident du travail. Cette meilleure couverture est due au fait qu'ils sont fréquemment employés dans les industries présentant le plus de risques et qu'il peut coûter très cher à l'employeur de ne pas contribuer à un fonds d'assurance.


Globalement, bien que des pénalités ou amendes soient prévues pour les employeurs qui n'appliquent pas la loi, on constate que l'obligation de mise en œuvre des dispositifs n'est pas respectée. Des réformes structurelles et un contrôle renforcé semblent indispensables pour améliorer la situation.


China Labour Bulletin article original :  China's social security system

 
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A propos de cet article

Auteur(s) : China Labour Bulletin, traduction Metis

Mots clés : Protection sociale, Chine, sécurité sociale, retraite, maternité, assurance chômage, China Labour Bulletin