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Chômage : que faudrait-il mesurer ? 

par Jean-Louis Dayan - 20 Avril 2015

C'est le B A BA du statisticien : pas de mesure rigoureuse sans définition précise et stable de l'objet à mesurer. Pour le chômage, le Bureau International du Travail (BIT) l'a posée de longue date: un chômeur est une personne sans emploi, à la recherche effective d'un emploi et disponible immédiatement pour l'occuper. Simple a priori, et conforme au bon sens, cette trilogie soulève pourtant, à l'épreuve des situations concrètes, une foule de questions. Dans cette deuxième partie de son article sur la mesure du chômage, Jean-Louis Dayan s'interroge sur ce que les statistiques ne mesurent tout simplement pas. 

 

Être en emploi ? 

UntitledEn la matière, le BIT voit large : doit être regardée comme telle toute personne ayant exercé une activité rémunérée durant la semaine servant de référence pour l'enquête, ne serait-ce qu'une heure. La barre est placée si bas qu'un premier soupçon surgit : n'est-ce pas mesurer le chômage a minima ? Ce choix a pourtant sa logique : répartir sans équivoque les actifs en deux catégories, d'une côté ceux qui sont totalement dépourvus d'emploi (les chômeurs), de l'autre ceux qui en ont un, aussi court ou occasionnel soit-il (les actifs occupés). À charge pour l'appareil statistique de compléter cette mesure, minimaliste en effet, par un (ou plusieurs) indicateur(s) de sous-emploi dénombrant les actifs occupés qui déclarent travailler moins qu'ils ne le voudraient (travailleurs à temps partiel subi ou dont l'horaire est réduit). Une sorte d'entre-deux, affranchi de la logique du « tout ou rien », et formé de semi-chômeurs ou d'actifs sous-occupés.

 

Mais il ne suffit pas de ne pas avoir travaillé du tout dans la semaine de référence ; pour être compté comme chômeur il faut encore mener une recherche d'emploi active, c'est-à-dire traduite en « actes positifs » : prospection d'offres, candidatures, entretiens... (à noter au passage : l'inscription à Pôle emploi ne figure pas dans la liste). En pratique, l'effectivité de la recherche est testée au moyen d'une batterie de questions sur la nature et la fréquence des démarches (l'INSEE se montrant ici plus exigeant qu'Eurostat). A Pôle emploi, elle est en principe vérifiée par les conseillers lors de l'inscription puis des entretiens périodiques avec les demandeurs.

 

Troisième condition, il faut être disponible immédiatement (i.e. dans les 15 jours). Toute recherche active en vue d'une échéance plus lointaine « ne compte pas », quel que soit le motif du report : maladie, maternité, cycle d'études ou stage de formation à terminer... Là aussi, Pôle emploi mesure quant à lui la disponibilité à l'aune de ses propres impératifs de gestion.

 

L'INSEE s'efforce d'appliquer rigoureusement ces trois critères (même si dans le détail ses choix de classement peuvent toujours prêter à débat) pour extraire de son enquête une mesure du chômage conforme à la norme internationale. C'est plus compliqué pour Pôle Emploi, qui tout en se référant à des critères proches (situation vis-à-vis de l'emploi, actes positifs de recherche, disponibilité), gère la liste des demandeurs inscrits selon des préoccupations dictées par ses missions: contrôler la conformité des inscriptions individuelles, différencier son offre de services selon les besoins ; après tout le résultat statistique n'est pour lui qu'un sous-produit.

 

D'où la répartition des demandes d'emploi en 5 catégories, dont seule la première (Catégorie A) répond en principe à la définition du BIT. Les autres regroupent les demandeurs qui ont travaillé dans le mois (catégorie B ou C, selon le nombre d'heures travaillées), participent à des programmes qui les rendent transitoirement indisponibles (catégorie D), ou occupent un emploi tout en en cherchant un autre (catégorie E, qui comprend notamment la plupart des demandeurs en contrat aidé). Autant de personnes qui sans mériter le label BIT sont en droit de recourir aux services de l'opérateur public.

 

Quand les mesures ne coincident pas

Pour rapprocher les deux mesures du chômage, « BIT » et « administrative », il faut donc comparer les résultats de l'enquête emploi de l'INSEE avec les seules DEFM de catégorie A.

 

chomage mesure

Sources : INSEE, DARES et Pôle Emploi

 

Les deux courbes épousent le même profil, ce qui n'est déjà pas si mal. Mais, à l'exception des années 2006-2009, où elles ont quasiment coïncidé, elles s'écartent sérieusement en niveau, et toujours dans le même sens, la courbe des DEFM A surpassant largement celle des chômeurs BIT (de près de 500 000 en moyenne entre 1996 et 2005, de 300 000 depuis 2009). Un écart considérable, même s'il s'explique:

 

  • Tous les chômeurs au sens du BIT ne sont pas inscrits à Pôle emploi. Il faut l'être pour toucher une allocation de chômage (et parfois d'autres prestations sociales), ou être accompagné dans sa recherche d'emploi ; mais rien n'oblige à s'inscrire les chômeurs qui ne sont pas indemnisables ou ne jugent pas utiles les services de l'opérateur public. L'INSEE estime que dans la période récente un cinquième des chômeurs BIT n'étaient pas inscrits.
  • Réciproquement, une partie des inscrits à Pôle emploi en catégorie A ne répondent pas aux critères du BIT, parce qu'ils ne sont pas en recherche active, pas immédiatement disponibles, ou ni l'un ni l'autre. C'est aussi le cas d'environ un inscrit en catégorie A sur cinq.

 

Grosso modo, les deux indicateurs ne coïncident donc au total qu'à 80 %, et le décompte administratif paraît moins restrictif que l'enquête statistique. La variation de l'écart depuis 2005 suggère que la conjoncture joue beaucoup : recherche active et disponibilité semblent varier en raison directe des opportunités d'emploi offertes par le marché.

 

Un autre écart entre les courbes mérite attention : celui qui sépare demandeurs inscrits sans travail dans le mois (DEFM A) et total des demandes inscrites (DEFM A+B+C). Non seulement le nombre d'inscrits à Pôle emploi ayant travaillé (ne serait-ce qu'une heure) dans le mois est considérable - plus de 1,7 millions fin 2014, en gros la moitié des 3,5 millions d'inscrits qui n'ont pas travaillé - mais il s'est accru beaucoup plus vite que le « socle » des DEFM A, franchissant une marche d'escalier particulièrement marquée à partir de la récession de 2008-2009. Comme d'autres indicateurs le montrent (les CDD très courts par exemple), aussi bien l'offre que la demande de « petits boulots » occasionnels ont été durablement multipliées par la crise. Avec une conséquence paradoxale : si la conjecture s'améliore, il est probable que les catégories B et C augmentent tandis que la A diminue, un mouvement pouvant plus ou moins compenser l'autre. Faut-il interpréter ces passages du chômage total vers « l'activité réduite » comme une amélioration, ou une dégradation ?

 

Que faudrait-il mesurer ?

Plutôt que de mal mesurer, la statistique du chômage souffre ainsi de ne pas mesurer tout ce qu'elle devrait. Elle a été conçue pour assigner sans recoupement toute personne en âge de travailler à l'un de ces trois états, posés comme exclusifs l'un de l'autre : l'emploi, le chômage, l'inactivité. C'était à une époque -l'entre deux-guerres, puis surtout les Trente Glorieuses - où la mobilité professionnelle, les transitions entre états et les positions intermédiaires n'étaient pas - ou pas regardés comme - des réalités majeures des marchés du travail. Ce n'est plus le cas : les transformations intervenues après 1970 ont pris en défaut chacun des trois piliers de l'édifice.

 

 

  • Qu'est-ce aujourd'hui qu'avoir un emploi ? L'érosion lente de l'emploi salarié « typique » - à durée indéterminée et à temps complet - au profit de formes d'emploi qui y dérogent - temps partiel, CDD, intérim, alternance, ou se situent à la lisière du salariat - portage, auto-entreprise, sous-traitance - n'autorise pas de réponse simple. Du petit boulot très occasionnel au CDI durable et à plein temps s'échelonne une multitude de situations où l'emploi occupé n'apporte ni la satisfaction ni la sécurité attendue (ou pour reprendre un terme devenu courant, n'a pas la « qualité » socialement souhaitée). Entre le chômeur d'antan, involontairement et complètement privé d'emploi, et l'actif se considérant comme pleinement occupé, les transformations du marché du travail ont multiplié les cas de privation; en se diffusant sous ses diverses formes la précarité a éloigné en nombre croissant les travailleurs de ce qui demeure la norme de l'emploi décent, sous ses divers attributs : durée d'emploi, temps de travail, revenu salarial, perspectives de formation, d'expression, de conciliation avec le hors-travail. Le recours massif aux « emplois aidés », souvent de courte durée, à temps partiel ou sans perspective durable, a du reste lui-même contribué à creuser l'écart, au nom de la lutte contre le chômage.

 

  • Qu'est-ce qu'être en recherche active ? Pour le BIT, l'absence simultanée d'emploi et de recherche active fait d'office d'un enquêté un inactif. S'agit-il pour autant chaque fois d'une personne qui ne travaillerait pas si l'occasion lui en était donnée ? La question s'est notamment posée à grande échelle dans les années 1980-90 à propos des préretraités, souvent victimes de plans sociaux. Un inactif malgré lui n'est-il pas un chômeur déguisé ? C'est le deuxième soupçon nourri par les statistiques, car en plaçant ses « bénéficiaires » hors de l'activité (au sens du BIT), le « traitement social du chômage » est (presque) toujours aussi un traitement statistique. Il est vrai que les enquêtes force de travail savent dénombrer, en complément des chômeurs stricto sensu, les chômeurs découragés - ceux qui disent vouloir un emploi sans le rechercher activement, faute d'espoir suffisant d'en trouver.

 

  • Qu'est-ce qu'être disponible ? En se développant à grande échelle, l'accompagnement des chômeurs a nourri un paradoxe : les chercheurs d'emploi activement occupés à augmenter leurs chances sur le marché du travail (formation, stage pratique, bilan) ne sont pas chômeurs au sens statistique puisqu'indisponibles pour la durée de l'action, alors même que celle-ci témoigne a priori de leur engagement. Les deux critères d'effectivité et de disponibilité entrent ainsi en conflit chaque fois qu'un demandeur entreprend une démarche de reclassement ou de reconversion dans la durée. Or, l'appui à ces démarches est l'un des principaux leviers des « politiques actives du marché du travail », massivement développées en France et en Europe ces trente dernières années. D'où un troisième soupçon : sous couvert d'accompagnement, ces politiques n'auraient-elles pas le traitement statistique pour arrière-pensée, sinon pour véritable objectif ? Soupçon jadis illustré par l'expression cruelle de « stages parkings ».

 

Il serait cependant injuste de reprocher à l'appareil statistique d'ignorer ces questions : il s'efforce au contraire d'y répondre en adaptant ses outils. Y compris la statistique administrative, depuis qu'à la suite d'une énième controverse à propos du taux de chômage elle distingue depuis 2009 selon que le demandeur n'a pas travaillé dans le mois (demande de catégorie A), a travaillé moins de 78 heures (catégorie B), ou au moins 78 heures (catégorie C), faisant apparaître à la fois le poids et la dynamique des « activités réduites » dans le quotidien des demandeurs inscrits. Voilà au moins un changement dans la gestion de la liste qu'on ne peut soupçonner d'insincérité ; il est vrai qu'il résulte d'une réflexion menée au sein du CNIS en réponse à de vives polémiques sur le taux de chômage.

 

Le halo du chômage et ses limites

Paradoxalement, c'est désormais la statistique la plus conforme aux prescriptions du BIT qui encourt les plus graves reproches parce qu'elle ignore les chercheurs d'emploi ayant un peu travaillé, le plus souvent faute de mieux. Mais le problème vient des critères internationaux, pas de l'appareil statistique. L'enquête sur l'emploi de l'INSEE autorise du reste une mesure plus fine de la situation des personnes en âge de travailler vis-à-vis du marché du travail et de l'activité. Dès les années 1970, le concept de « halo du chômage » a permis de dénombrer plusieurs sous-populations qui, sans être au chômage stricto sensu, se trouvent dans une position proche, pour ainsi dire mitoyenne. En 2013 l'enquête dénombrait ainsi, parmi les personnes sans emploi souhaitant travailler, 2 813 000 chômeurs au sens du BIT, mais aussi 300 000 en recherche active sans être disponibles, 590 000 disponibles sans recherche active (les « découragés »), et 400 000 ne remplissant aucune des deux conditions. Un « halo » de 1 290 000 personnes au total, soit 46 % des chômeurs BIT et plus de 4 % de la population active, qui a lui aussi fortement gonflé entre 2009 et 2011. Les marges à la périphérie du chômage, tel que le délimitent les catégories officielles, sont donc considérables, et croissantes, qu'on les appréhende par le prisme des enquêtes statistiques ou des fichiers administratifs.

 

Au fond, le malaise avec la mesure vient de ce que le chômage total n'est plus la seule manifestation - s'il l'a jamais été - de cette difficulté socio-économique majeure que constitue la privation d'emploi entendue au sens large - le seul qui vaille pour les citoyens-travailleurs - : le fait de ne pouvoir accéder à une position professionnelle qui réponde aux normes de l'emploi (sans parler du travail) décent.

 

Autant dire qu'il n'existe pas de moyen simple d'améliorer la mesure. À coup sûr, la solution n'est pas dans un nouvel indicateur unique : il est introuvable. Dès lors que la tripartition classique entre emploi, chômage et inactivité n'épuise plus la variété des positions vis-à-vis du travail, le véritable défi est de construire une mesure, aussi complète et fidèle que possible, des multiples écarts à la norme commune d'emploi. Cette mesure est forcément complexe (ce qui ne veut pas dire compliquée), parce que multi-dimensionnelle, et normative, parce que référée à une norme centrale répondant aux principaux critères de l'emploi - ou de la situation professionnelle - décent(e).

 

Elle doit pouvoir rendre compte dans sa variété de la distance à l'activité professionnelle à temps plein, en identifiant les principaux états intermédiaires entre emploi à durée indéterminée à temps complet et chômage total, ceux que l'on rassemble usuellement sous le nom générique de précarité. De même doit-elle pouvoir dénombrer, entre inactivité et activité stricto sensu, les principales positions structurant l'entre-deux.

 

Ce n'est pas hors d'atteinte, c'est même possible sans investissement statistique lourd : l'enquête sur l'emploi de l'INSEE fournit d'ores et déjà la plupart des briques élémentaires d'un tel ensemble, par exemple en répartissant les actifs occupés entre les différents statuts ou formes d'emploi, ou encore en dénombrant le « halo » du chômage dans ses trois composantes. L'investissement collectif devrait plutôt se concentrer sur la construction d'un consensus entre acteurs et experts à propos des catégories statistiques pertinentes, pour adopter une grille de lecture globale et partagée.

 

Plus difficile est d'inclure dans cet ensemble le dénombrement, cohérent avec les catégories précédentes, des personnes occupant les positions spécifiques que ménagent, aux intersections entre emploi, chômage et inactivité, les politiques du marché du travail : contrats aidés, stages de formation, sessions de reclassement, etc. L'enquête de l'INSEE les mesure mal, les données administratives sont disparates, et l'une et les autres sont difficiles à réconcilier. Mesurer la part prise par ces dispositifs dans la différenciation des positions individuelles, plutôt que de les dénombrer comme aujourd'hui à part et de façon assez confidentielle, pourrait pourtant dépassionner le débat récurrent à propos des traitements économique, social et statistique du chômage.

 

Il serait facile en revanche de compléter cette grille élémentaire des positions, même si c'est à périodicité plus espacée, de mesures de la qualité de l'emploi et/ou de la qualité de vie au travail, deux domaines que l'expertise statistique comme l'action publique et la négociation sociale ont déjà bien explorés, en France comme à l'échelle de l'UE. Les données disponibles sont riches, et largement compatibles avec celles des enquêtes « force de travail », dont elles sont pour une bonne part issues.

 

La question n'est au total pas tant technique que politique : pour faire foi, une mesure d'ensemble de cette sorte doit être produite sous une forme de contrôle démocratique, qui garantisse libre accès aux données élémentaires, transparence des choix techniques et pluralisme des interprétations. Cela n'empêchera pas les chiffres du chômage de nourrir controverses et procès d'intention, et il n'y a pas lieu de s'en plaindre. Au moins cessera-t-on à peu de coût de pécher par omission en continuant de vouloir dire la réalité de l'emploi d'aujourd'hui au moyen de catégories désormais obsolètes ou tronquées.

 

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Crédit image : CC/Flickr/Julien B.

 
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A propos de cet article

Auteur(s) : Jean-Louis Dayan

Mots clés : Mesure, chômage, bureau international du travail, travail décent, statistiques, recherche active d'emploi, France, UE, Jean-Louis Dayan