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Formation en Tunisie : l'histoire mouvementée de ces 15 dernières années

par Jean Raymond Masson - 24 Juin 2016

Jean-Raymond Masson vient de terminer une mission en Tunisie. Cet article s'efforce de faire le récit des grandes étapes de l'évolution du système tunisien de la formation professionnelle, en parallèle à celle de l'enseignement supérieur, depuis le début des années 2000 jusqu'à aujourd'hui. Après avoir été à l'avant-garde en matière d'innovations pédagogiques et administratives à la fin des années 1990, ce système souffre maintenant de multiples problèmes qu'il ambitionne de traiter en s'inscrivant pleinement dans une politique intégrée de développement des ressources humaines au service de l'économie de la connaissance.


Suite aux changements introduits par la Révolution de Jasmin et leurs conséquences aux plans politique, économique et social, la prise de conscience des réformes systémiques nécessaires s'est renforcée. Celles-ci devraient maintenant trouver leur pleine expression dans le cadre du programme national des réformes majeures que le gouvernement entreprend avec le Plan 2016-2020.


L'expansion du chômage des diplômés de l'enseignement supérieur au début des années 2000

De gros efforts avaient été accomplis dans tous les domaines de l'éducation dans les années 1990 et poursuivis au début des années 2000. Appuyé sur des dépenses en matière d'éducation les plus élevées dans toute la région Méditerranée (7,1% du PIB), l'effort ne s'était pas seulement traduit en termes de taux de scolarisation, il s'était également concrétisé par l'amélioration des taux d'encadrement, la rénovation des programmes, la modernisation des équipements et des méthodes pédagogiques et la formation des personnels concernés. La formation professionnelle avait vu les développements de l'approche par compétences et de l'ingénierie de formation, l'introduction d'un référentiel national de la qualité et l'extension de la formation par alternance dans le cadre d'un partenariat actif avec les entreprises, avant de repasser dans le giron du ministère de l'Education en 2002. Dans ce contexte, le nombre de diplômés de la formation professionnelle était passé de 13 000 en 2001 à 20 000 en 2006. L'effort avait également porté sur les développements de la formation continue dans les entreprises.


Mais c'est surtout dans l'enseignement supérieur que les augmentations avaient été les plus spectaculaires, avant même l'introduction du système LMD en 2006. Avec le développement du réseau d'universités et la création de nouvelles filières comme les instituts supérieurs d'études technologiques (ISET), le nombre d'étudiants avait presque triplé en 10 ans, de 122 000 en 1996 à 351 000 en 2007. En outre, le nombre de diplômés était passé de moins de 15 000 à plus de 60 000 dans la même période. Dans le même temps, le marché de l'emploi ne permettait d'embaucher que 30 000 diplômés par an (une étude montrait en 2008 que les activités économiques qui exigeaient un niveau de qualification élevé ne représentaient que 6% de l'emploi total). Le chômage des diplômés de l'enseignement supérieur était donc devenu une préoccupation majeure. En 2007, le taux de chômage était d'autant plus fort que le niveau d'éducation était élevé. Alors qu'en 1994 - selon les statistiques de l' ANETI (agence nationale pour l'emploi et le travail indépendant) et du ministère - il se situait à moins de 4% pour le supérieur, 13% le secondaire, 19% le primaire et 17% pour le niveau analphabète (16% dans l'ensemble de la population), l'échelle s'était complètement inversée en 2007 et indiquait 19% pour le supérieur, 15% le secondaire, 13,5% le primaire et 6% le niveau analphabète (15% pour l'ensemble).

 

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Une série de mesures avait été préparée afin de traiter ces problèmes. Il s'agissait notamment de porter l'effort sur la création de filières porteuses d'emploi grâce à la co-construction avec des entreprises ou des fédérations professionnelles. Afin de réguler les flux vers ces filières l'une de ces mesures était d'introduire un système d'orientation efficace, de mettre en place dans les universités des cellules d'aide à l'insertion ainsi que des observatoires destinés à suivre les processus d'insertion, et de mettre l'accent sur la qualité notamment grâce à la création d'une instance nationale de l'évaluation, de l'assurance qualité et de l'accréditation. Parallèlement, il s'agissait de renforcer le système de la formation professionnelle en le rendant plus attractif avec la création du baccalauréat professionnel et en créant au sein du système d'éducation des collèges d'enseignement technique (CET) appelés à accueillir des élèves en difficultés au niveau de la fin de la 7e année et à les orienter vers les filières de la formation professionnelle auxquelles allaient s'adjoindre les bac pro.


Ces mesures avaient fait l'objet de projets de loi concernant l'éducation, la formation professionnelle et l'enseignement supérieur. En application de ces lois promulguées en 2008, trois filières du bac pro (industrie, bâtiments et travaux publics, services) étaient envisagées et devaient ouvrir à la rentrée 2010. Le projet était très ambitieux et nécessitait un montage particulier, car ces filières devaient être ouvertes aux élèves de l'enseignement général comme à ceux de la formation professionnelle et l'obtention du diplôme devait permettre à la fois la poursuite d'études et l'accès au marché du travail. La loi créait également les CET où l'on attendait que le taux d'accueil de 6% en 2008 atteigne 15% en 2011 puis 50% en 2014. Quant à la loi sur l'enseignement supérieur, elle mettait l'employabilité et la création d'entreprises au centre de la mission des universités. Elle visait aussi l'orientation progressive vers l'autonomie des universités. Dans ces perspectives, le nombre d'apprenants dans la formation professionnelle devait passer de 90 000 à 150 000, tandis que la croissance du nombre d'étudiants dans l'enseignement supérieur devait ralentir et les effectifs passer de 360 000 à 380 000. Les inscrits dans des licences appliquées représenteraient deux tiers des inscrits en licence, tandis que les inscrits en licences co-construites passeraient de 800 en 2008 à 2500 en 2011.


La crise de la formation professionnelle

Les profonds changements politiques et sociaux intervenus avec et après la Révolution de Jasmin n'allaient pas changer fondamentalement ces grandes orientations, mais surtout les replacer dans la perspective de la régionalisation et en renforcer l'urgence. D'autant que le chômage des diplômés de la formation professionnelle s'envolait aussi, passant de moins de 15% en 2005 à 23% en 2010 et à près de 30% en 2011 pour les BTS (niveau III) comme pour les brevets de technicien professionnel (BTP, niveau IV) et les CAP (niveau V) ; alors même que des secteurs comme les travaux publics, le textile, l'ameublement étaient en manque de main-d'œuvre. Quant au chômage des diplômés de l'enseignement supérieur, après avoir atteint 22% en 2009, il avait dépassé les 30% en 2011 (23% pour les hommes et 44% pour les femmes) puis 33% en 2012, date à laquelle le chômage des jeunes de 15 à 29 ans atteignait 35%... et il s'agissait d'un chômage de longue durée. Cette accélération soudaine de la montée du chômage était vue en grande partie comme le résultat d'un contexte économique dégradé en relation avec les changements provoqués par la Révolution, mais aussi comme la conséquence de l'insuffisance des dispositifs d'orientation et d'intermédiation sur le marché du travail, notamment sur le plan des moyens à disposition des bureaux de l'emploi.


Elle révélait aussi une profonde inadéquation du système de la formation professionnelle face aux demandes des entreprises dans un contexte économique en changement rapide, mais qui restait encore marqué par la prédominance de micro-entreprises à faible valeur ajoutée, par des choix de politique industrielle qui avaient privilégié des activités d'assemblage elles aussi à faible valeur ajoutée, et par un secteur informel qui occupait 39% de l'emploi non agricole. Les offres d'emploi du secteur privé étaient ainsi marquées par des bas salaires et des conditions de travail peu attractives qui incitaient une proportion notable de jeunes chômeurs à refuser l'embauche. Comme dans la plupart des pays de la zone Méditerranée, les jeunes continuaient à privilégier les emplois publics tandis que ceux-ci s'étaient considérablement raréfiés depuis les années 90 (la création d'emplois publics allait être utilisée massivement - et bien au-delà des besoins des administrations ou des entreprises d'accueil - en tant que mesure active de l'emploi dans les années 2011-2012 avant d'être stoppée au profit d'approches plus ciblées et moins coûteuses).


La montée du chômage posait enfin la question de la qualité de la formation dispensée, et en particulier des programmes et des approches pédagogiques mis en œuvre. C'est ainsi que le modèle pédagogique de l'alternance (entreprise/ centre de formation) qui est la règle dans la formation professionnelle fonctionne le plus souvent sans que le stagiaire ne dispose pour les périodes en entreprise d'un tuteur ni d'un suivi consistant par le centre de formation. Elle soulignait ainsi les limites de l'approche fondée sur la demande dans le contexte de la coopération avec les partenaires sociaux « officiels » de l'époque Ben Ali. Peut-être indiquait-elle que nombre des mesures prises pendant cette époque avaient suscité des effets d'annonce spectaculaires sans avoir été conduites et accompagnées avec suffisamment de constance et de détermination. Mais il faut dire que l'organisation patronale omniprésente (UTICA) n'avait jamais manifesté un grand intérêt pour la formation professionnelle, qu'il s'agisse de formation initiale ou de formation continue.

 

UTICA


En même temps, la stratégie d'alimentation des filières de formation professionnelle par l'orientation des élèves à la fin de la 7e année vers les collèges techniques (CET) faisait long feu. Le taux d'accueil dans les CET n'avait fait que baisser et se situait à 4,4% en 2011. Le baccalauréat professionnel était aussi abandonné. Début 2010, un remaniement gouvernemental avait séparé éducation et formation professionnelle et rendu cette dernière au ministère de l'Emploi. Les deux ministères (Education et Emploi) avaient continué à travailler sur un projet d'arrêté conjoint fixant les spécialités du bac pro, mais cet arrêté n'avait pas été publié. Compte tenu des prérogatives de chacun, il n'était sans doute pas possible pour le nouveau ministère de la Formation professionnelle et de l'emploi de faire cavalier seul sur ce sujet. La formation professionnelle restait un dispositif cloisonné, sans autre passerelle avec l'enseignement général que celle qui l'alimentait par l'échec scolaire. Tout ceci n'était pas de nature à encourager les jeunes à s'engager dans cette voie.


Les stratégies de changement en cours

C'est donc l'ensemble du système éducatif qui avait besoin de changements considérables. C'est à cette tâche que s'attelaient les nouveaux responsables au lendemain de la Révolution. Soutenue par un programme d'appui budgétaire de l'Union européenne, une stratégie « d'appui à l'éducation, la formation professionnelle et l'enseignement supérieur en rapport avec l‘employabilité des diplômés » était engagée et se traduisait en particulier par un travail en complémentarité entre les trois ministères concernés sous l'égide du ministère en charge du Plan, autour des priorités suivantes : le renforcement du partenariat avec le monde professionnel, l'amélioration de la gouvernance avec un rôle renforcé des structures régionales, une plus grande autonomie des universités, et le développement d'un système intégré d'orientation scolaire et professionnelle. Ces orientations étaient renforcées par la signature en 2013 d'un accord tripartite gouvernement/ patronat / syndicat qui promouvait le partenariat et la nouvelle Constitution adoptée en 2014 instituant la régionalisation.


Dans la formation professionnelle, il s'agissait de préparer une refondation conceptuelle et de sortir de la logique de scolarisation par l'échec et de l'absence de passerelles. Organisé en novembre 2012, le Congrès national pour la réforme du dispositif national de la formation professionnelle procédait à une analyse extrêmement lucide de la situation et traçait la voie d'une réforme ambitieuse fondée sur : la redéfinition de la place de la formation professionnelle au sein du dispositif national de développement des ressources humaines ; un meilleur ancrage dans l'environnement économique ; une gouvernance axée sur le partenariat et la régionalisation ; la mise en œuvre d'un système performant de formation continue. Le projet de réforme était adopté fin 2013, mais il fallait attendre novembre 2015 pour que le document de mise en œuvre soit adopté en Conseil ministériel avant de l'être par l'Assemblée des représentants du peuple (ARP) en avril 2016 et de contribuer au plan 2016-2020. Mais l'ensemble des mesures prises dans le contexte de la stratégie d'éducation, de formation professionnelle et d'enseignement supérieur pour l'employabilité des diplômés, avec le support de l'assistance technique apportée par l'Union européenne et les autres bailleurs avait bien préparé le terrain.

 

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Un travail de même nature était engagé par le ministère de l'Enseignement supérieur. Les mesures prises de co-construction de diplômes avec des entreprises, ou de la mise en place de cellules d'orientation et d'observatoires avaient suscité beaucoup d'enthousiasme et de créativité. Mais les réalisations reposaient surtout sur le volontariat et avaient manqué d'être institutionnalisées et de recevoir les moyens nécessaires à leur pérennisation. Pour la plupart, elles n'avaient pas été poursuivies. Il restait à tirer les leçons des échecs. Le travail s'était cependant poursuivi en bénéficiant du soutien de l'Union européenne et de la Banque mondiale. Le ministère avait lancé une vaste consultation en 2012 et une commission « gouvernance et ressources » avait été mise place afin de préparer la stratégie. Il s'agissait en particulier de revoir la carte universitaire, de limiter la création de nouveaux établissements, et surtout de s'attaquer aux questions de l'orientation, de l'employabilité des diplômés et de l'assurance qualité. Adopté en 2015, le plan stratégique de la réforme de l'enseignement supérieur devait passer devant l'ARP en mai 2016 et nourrir le plan 2016-2020.


Les retards étaient dus en partie aux difficultés inhérentes aux changements politiques engagés par la Révolution et à l'instabilité qui en avait résulté notamment jusqu'aux élections de 2014. Cinq ministres en charge de la formation professionnelle s'étaient en effet succédés depuis le 17 janvier 2011, et autant de ministres de l'éducation et de l'enseignement supérieur. Ils pouvaient également être imputés à la complexité des structures de gouvernance de la formation professionnelle qui s'organisent à partir de plusieurs ministères (Formation professionnelle, mais aussi Tourisme, Agriculture, Santé et Défense nationale), de plus d'une dizaine de directions centrales, et de plusieurs agences créées dans les années 60 ou 70 et dont quatre d'entre elles avaient acquis, en 2003, une autonomie substantielle avec le statut d'établissement public non administratif. Dans l'enseignement supérieur, le système d'élections générales - mis en œuvre en 2012 pour les présidents d'universités, leurs adjoints ainsi que pour les directeurs d'établissements - avait substantiellement modifié la donne en donnant le pouvoir aux syndicats. En général, des difficultés étaient apparues dans le pilotage des systèmes qui sortaient de modalités de gestion très centralisées et s'engageaient délibérément dans la voie de la décentralisation, dans un contexte de liberté d'expression, du pluralisme syndical y compris au niveau patronal où la monolithique UTICA se voyait contester par une nouvelle organisation CONECT (confédération nationale des entreprises citoyennes de Tunisie) plus ouverte aux questions de formation professionnelle.


Avec le lancement du Plan 2016-2020 et l'adoption conjointe des réformes de l'éducation, de la formation professionnelle et de l'enseignement supérieur, la Tunisie dispose d'une stratégie intégrée de développement des ressources humaines au service des grands objectifs de développement économique et social. Cette stratégie est aussi considérée comme l'un des piliers du programme national des réformes majeures (PNRM), juste après le renforcement du financement de l'économie et la consolidation des équilibres budgétaires, et avant la refonte des filets de protection sociale, le tout au service d'une économie axée vers des activités innovantes opérant dans un contexte concurrentiel. A la suite des actions engagées depuis 2011 principalement avec le soutien de l'Union européenne, les trois ministères formateurs ont décidé de renforcer leur coordination.


Quelques mesures traduisent cette ambition : (1) la création d'une instance nationale de concertation pour le développement du système des ressources humaines avec pouvoir décisionnel ; (2) l'introduction dans la formation professionnelle de référentiels de certification élaborés par des commissions sectorielles réunissant les partenaires sociaux avec les représentants des ministères ; (3) la création d'une agence nationale de l'orientation professionnelle fédérant et dynamisant les actions des trois ministères ; (4) la mise en œuvre du baccalauréat professionnel et d'un système de passerelles entre les trois systèmes ; (5) la mise en œuvre d'outils communs d'analyse des processus d'insertion, le tout appuyé sur un partenariat renforcé avec les organisations syndicales et patronales et la société civile (y compris au sein de l'instance nationale), non seulement au niveau national, mais surtout au niveau régional et local.

 

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Bien entendu, malgré la mobilisation des parties prenantes et l'unité de vue qui se manifeste entre les principaux décideurs et leurs partenaires, tout ne va pas aller de soi, et le soutien des bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux reste indispensable à la réussite de ces stratégies. Par ailleurs, ces mesures sont d'autant plus urgentes qu'entre temps les résultats ne se sont pas améliorés. L'ensemble des stagiaires en formation professionnelle est passé de plus de 120 000 en 2011 à moins de 100 000 en 2015 (environ 12% des effectifs scolarisés d'une classe d'âge), et le nombre des diplômés aux niveaux CITE III et IV (bac et bac+2) diminue tandis qu'il continue d'augmenter aux niveaux V et VI (ingénieurs, maîtrise et doctorat), déséquilibrant encore plus la pyramide des qualifications.


Conclusions

Au terme de ce parcours sur le terrain de la formation professionnelle en Tunisie, on mesure mieux l'importance des problèmes inhérents au système éducatif tunisien et le besoin impérieux d'y apporter des solutions. L'académisme prévalant dans l'éducation nationale, une formation professionnelle alimentée par l'échec scolaire et sans passerelles avec l'enseignement supérieur, ainsi qu'un développement mal maitrisé des universités ont créé une situation de crise dans laquelle le chômage s'élève en fonction du niveau de diplôme tandis que l'économie tarde à monter en gamme (et que le tourisme est en crise). Ces problèmes sont pour l'essentiel un héritage de la période Ben Ali. Mais les premiers effets de la Révolution de Jasmin n'ont rien facilité. Même s'ils ont permis de repenser lucidement l'ensemble des problèmes, d'identifier les facteurs de blocage et les solutions pour les réduire, puis d'engager les réformes systémiques nécessaires dans tous les secteurs du système d'éducation et de formation.


Toute proportion gardée, on retrouve dans les processus en cours certains des changements de paradigme observés dans les pays d'Europe centrale et orientale après la chute du rideau de fer : démocratisation, passage du centralisme à la décentralisation, de logiques administratives verticales à des logiques de coopération horizontale, autonomie croissante des acteurs, pluralisme syndical et patronal, renforcement du rôle des syndicats. Dès lors, on comprend mieux les difficultés qu'ont rencontrées les réformes, les retards dans la mise en œuvre, les obstacles budgétaires et les problèmes de coordination, et l'on évalue mieux les résultats déjà acquis et le chemin qui reste à parcourir.


Pour en savoir plus :

- Institut national de la statistique, cité dans les rapports « Processus de Turin 2013 et 2014 » ETF / Ministère de la formation professionnelle et de l'emploi

- Rapport annuel sur le marché du travail de l'ONEQ (observatoire national de l'emploi et des qualifications)

 

 
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A propos de cet article

Auteur(s) : Jean Raymond Masson

Mots clés : Tunisie, formation professionnelle, enseignement supérieur, chômage, ressources humaines, Révolution du Jasmin, politique de développement, Jean-Raymond Masson

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