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La réforme de la formation professionnelle a-t-elle eu lieu ? (1) 

par Jean-Louis Dayan - 14 Septembre 2015

Jean-Louis Dayan revient pour Metis sur les diverses étapes et les concepts fondateurs de la formation professionnelle en France. Dans un première partie il revient sur les dates fondatrices, le principe d'une contribution obligatoire des entreprises ainsi que sur sa fin annoncée...

 

code du travail

On reproche vertement à ce pauvre code du travail d'être trop épais. Épais, il l'est incontestablement, mais le souci de régir dans le détail le contrat de travail n'explique pas tout. Son épaisseur vient aussi de ce qu'il traite d'un objet hautement complexe : la relation d'emploi dans ses multiples dimensions.

 

À la table des matières, la formation professionnelle arrive à la fin - après l'emploi et avant le contrôle - mais n'y occupe pas moins d'une partie entière, près d'un bon centimètre sur les six et quelques qu'empile l'épais volume- pour ceux du moins qui l'utilisent encore en papier. Elle aussi a reçu son lot de dénonciations radicales, généreusement assorties de vraies ou fausses bonnes idées de réforme.

 

Négociateurs et législateur s'y sont montrés sensibles, puisqu'on compte depuis 2000 pas moins de trois accords nationaux interprofessionnels (ANI) sur le sujet - 2003, 2009, 2013 - suivis de trois lois portant réforme. La dernière date de 2013-14. Un replâtrage de plus, ou bien la vraie réforme, enfin ? Difficile de répondre sans revenir sur les traits et travers d'un système - si vraiment système il y a - régulièrement cloué au pilori.

 

Notons d'abord qu'il n'est pas figé : il n'a au contraire cessé d'évoluer, par retouches successives, depuis les lois fondatrices de 1966 et surtout 1971 (la « Loi Delors »), selon un processus de « loi négociée » (négociation interprofessionnelle suivie d'un accord, lui-même plus ou moins fidèlement transcrit dans la loi), devenu depuis 2007 la norme de toute réforme d'envergure dans le champ du travail.

 

Ses détracteurs ont au moins raison sur un point : composé de multiples financeurs, opérateurs et dispositifs dont les interventions s'enchevêtrent, il est trop complexe pour cerner en quelques lignes l'ensemble des enjeux de sa réforme. Pour simplifier, retenons que la dernière en date - issue de l'ANI sur la formation du 14 décembre 2013, transcrit dans la loi du 5 mars 2014 - s'attaque à trois sujets principaux, depuis longtemps en débat : la formation dans l'entreprise et son financement ; l'appui aux parcours personnels de formation; la gouvernance du système.

 

 

Formation en entreprise : le principe d'une contribution obligatoire

 

La loi de 1971 a instauré dans le secteur privé un régime de contribution obligatoire dont on trouve peu d'exemples ailleurs, en imposant à l'employeur de consacrer chaque année une fraction de sa masse salariale à la formation (0,9 % en 2014 à partir de dix salariés), sous peine de verser la somme correspondante au Trésor public. Il peut s'en acquitter en formant ses propres salariés, ou bien en versant tout ou partie de sa contribution à un organisme mutualisateur, géré à parité par le patronat et les syndicats (aujourd'hui dénommé OPCA, pour « organisme paritaire collecteur agréé »), et habilité par l'État à redistribuer les fonds collectés pour former d'autres salariés de la même branche ou du même territoire. Il doit, en parallèle, arrêter chaque année un plan de formation, après avoir consulté son comité d'entreprise (quand il y en a un). Fiscale, l'obligation financière donne à l'État droit de regard sur le montant et la nature des dépenses, et le conduit, notamment, à définir ce qu'est et n'est pas une formation « imputable » - ce qu'il a fait en prenant pour modèle la situation classiquement scolaire du stage collectif, « présentiel » et hors travail.

 

La contribution-formation monte en charge dans les années 1980, où la dépense des entreprises double, loin au-dessus de l'obligation légale. C'est l'époque où la formation continue des salariés acquiert - dans les discours sinon dans les pratiques - le statut d'instrument stratégique au service de la compétitivité, des restructurations et de l'emploi. Ensuite elle plafonne, puis se replie quelque peu dans les années 2000, tout en conservant un volume consistant : 9 milliards d'euros en 2012 (2 % de la masse salariale) pour 5,7 millions de salariés formés (43 % de l'effectif) au titre du « plan » des entreprises d'au moins 10 salariés. L'effort est plus modeste dans les moins de 10, où la contribution au « plan », entièrement mutualisée, n'est que de 0,4 % : 467 millions dépensés pour 575 000 salariés formés, soit 1 sur 12. Globales, ces données masquent un chassé-croisé frappant : en quarante ans, la proportion de salariés formés a été multipliée par 3,5 (de 12 à 43 %), mais la durée moyenne des formations divisée par 2,5 (de 63 h à 26 h). Si bien que « l'espérance » individuelle de formation n'est que de 12 heures par an, à peine plus qu'en 1974.

 

Dans le même temps, le régime de 1971 se diversifie : au « plan » s'ajoute en 1978 le congé individuel de formation (CIF), financé par une contribution de 0,2 %, puis en 1983 un troisième volet dédié à la formation des jeunes en alternance (0,4 puis 0,5 %). À la différence du « 0,9 », les deux contributions sont intégralement versées aux organismes mutualisateurs (OPACIF pour le CIF, OPCA pour l'alternance, renommée « professionnalisation » en 2003 où elle s'étend aux salariés adultes). Si bien qu'au seuil de la réforme de 2014, la contribution obligatoire des employeurs de 10 salariés et plus atteint au total 1,6 %.

 

 

La fin annoncée du « 0,9 % »

 

Dès les années 1980, le « 0,9 % » a vu s'accumuler les griefs :


• « Obligation de payer plutôt que de faire », il aurait déresponsabilisé les employeurs et bureaucratisé la gestion des formations en entreprise, au détriment de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), de la « formation-investissement » et du renouvellement des modalités de formation pour répondre aux changements organisationnels et technologiques ;


• Uniforme et aveugle, il n'a en rien corrigé les inégalités d'accès à la formation selon le diplôme, la qualification, la taille d'entreprise ou le secteur, toujours aussi flagrantes. En entreprise comme ailleurs, la formation professionnelle va toujours aussi massivement aux plus formés ;


• En réservant l'initiative des formations à l'employeur, il soustrait le « plan » à la négociation d'entreprise, et ne ménage aucun espace à l'initiative individuelle des salariés ; celle-ci est renvoyée au CIF, certes avantageux et certifiant, mais qui ne bénéficie bon an mal an qu'à 40 000 heureux élus ;


• C'est un régime pour « insiders » : circonscrit aux salariés en place, il laisse la formation des chômeurs à l'État - puis, avec la décentralisation, aux régions - sans lien avec les besoins des branches et des territoires, ni contrôle suffisant de la qualité des formations. Du moins jusqu'aux ANI de 2008 (sur l'emploi) et 2009 (sur la formation), qui créent, sous forte pression gouvernementale, un « Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels » (FPSPP), chargé d'affecter une part des contributions obligatoires collectées par les OPCA (13 %, soit près d'un milliard d'euros) à la formation de « ceux qui en ont le plus besoin », chômeurs ou salariés à l'emploi menacé.


• Enfin un soupçon récurrent pèse sur les OPCA, accusés pêle-mêle de mutualiser les contributions des entreprises à rebours - au profit des grandes au lieu des petites - de céder au favoritisme dans le choix de leurs prestataires de formation, voire de servir, sous couvert de gestion paritaire de la formation, de « pompes à finances » aux organisations patronales et syndicales.

 


Tout juste la contribution obligatoire au plan de formation aurait-elle eu le mérite de donner aux dépenses de formation en entreprise l'élan qui leur manquait il y a quarante ans ; mais ce serait de longue date mission accomplie, puisque les employeurs dépensent en moyenne, depuis vingt ans, deux fois plus que leur obligation légale.

 


Les acteurs du système n'ont pas attendu 2013 pour réagir. Dès les années 1980, des voix s'élèvent pour remettre en cause la contribution légale au plan de formation : pour en faire une contribution conventionnelle négociée dans les branches - proposition de la Confédération française démocratiuque du travail (CFDT). Ou pour la supprimer purement et simplement  - position du Mouvement des entreprise de France (Medef - au motif qu'elle aurait perdu sa raison d'être. Paradoxalement, c'est une autre organisation patronale, la Confédération générale du patronat et des petites entreprises (CGPME), qui la défend farouchement, arguant que les petites entreprises (qui s'en tiennent le plus souvent au plancher légal), cesseraient tout engagement dans la formation si elle était supprimée. Au point qu'aucun compromis ne sera trouvé sur ce point dans le camp patronal, ni en 2009, où le « 0,9 » est finalement maintenu, ni en 2013, où sa suppression conduit pour la première fois la CGPME à ne pas signer l'ANI.

 


Car tel est le premier changement majeur de la réforme de 2014 : en remplaçant les trois contributions légales existantes par une contribution unique de 1 % - à verser à un seul OPCA - elle supprime toute contribution obligatoire spécifiquement dédiée au plan de formation. Ce sont désormais les OPCA qui sont chargés d'affecter les fonds aux différents dispositifs, selon une clé uniforme qui laisse au plan de formation la portion congrue : 0,2 % pour les entreprises de 10 à 49 salariés, 0,1 % de 50 à 299, et... 0 % à partir de 300. Une réduction drastique qui permet de redistribuer les ressources au profit des formations d'initiative personnelle (le CIF et le nouveau « CPF » - cf. la seconde partie de l'article - avec 0,2 points chacun) ou ciblées sur les chômeurs (FPSPP, 0,2 %).

 


En bonne logique, puisqu'il s'agit de redonner la main à l'entreprise sur la formation de ses salariés, la réforme renforce en contrepartie le dialogue et la négociation à chaque niveau : celui de la branche, où la négociation triennale sur la GPEC devra s'appuyer sur la prospective des métiers ; celui de l'entreprise, où le comité d'entreprise sera plus largement consulté ; celui des personnes, l'entretien individuel de formation devenant obligatoire tous les deux ans. Auxquels s'ajoutent le bilan des formations reçues tous les six ans (avec quelque effet contraignant pour l'employeur, on va le voir).

 

 

Dans la seconde partie, l'article aborde l'impact des réformes récentes, et en particulier les enjeux liés au compte personnel de formation et à la gouvernance du système.

 
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A propos de cet article

Auteur(s) : Jean-Louis Dayan

Mots clés : formation professionnelle, loi de 1971, contribution obligatoire, ANI du 14 décembre 2013, organisme mutualisateur agréé, OPCA, CIF, alternance, GPEC, Jean-Louis Dayan