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Le secteur public européen face à la crise et au verdissement de l'emploi public

par Joël Ambroisine - 01 Octobre 2013

Dans l'avant-propos du rapport 2012, Laszlo Andor, Commissaire européen responsable de l'Emploi, des affaires sociales et de l'inclusion exprime son inquiétude face à la baisse de confiance des citoyens dans leurs institutions. Selon lui, il faut restaurer le dialogue social et la participation des partenaires sociaux dans les réformes nationales . Leur participation à la négociation accélèrerait la mise en place des réformes, et favoriserait la compétitivité et la cohésion sociale.

 

divergence

Au-delà d'une transformation générale des relations industrielles européennes, c'est le secteur public qui est ici visé. D'ailleurs, 30% des emplois européens - soit 64 millions d'employés - sont dans la fonction publique, dont :
20,5 millions, soit 33% dans le secteur de la santé et du social ;
15,4 millions dans l'administration centrale et la défense, soit 24% ;
15 millions dans l'éducation nationale, 23% ;
5,9 millions dans le transport public et ferroviaire, les postes et télécommunications, soit 9,6%

 

Le paysage des relations industrielles en Europe est très diversifié
Les relations industrielles dans le secteur public diffèrent selon les pays quant à la taille et la structure de la fonction publique, le statut des fonctionnaires, les syndicats et les organisations patronales, les systèmes de fixation des salaires, le degré de centralisation/décentralisation de la négociation collective, les conflits sociaux et le règlement des conflits.

 

L'élargissement de l'UE à 27/28 Etats membres a changé notre connaissance des pratiques des relations professionnelles en Europe. En comparaison avec l'EU-15, les pays d'Europe centrale et orientale PECO se caractérisent par des syndicats plus faibles, par un taux de syndicalisation bas, un déficit d'organisations patronales, une absence de négociation collective bipartite, une couverture basse des négociations collectives et enfin par un tripartisme officiel fort qui remplace les systèmes de négociation collective sectoriels. Certains PECO (Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie et Roumanie) se distinguent par des institutions tripartites fragiles, par une fragmentation de la négociation et par des différences du taux de syndicalisation entre pays baltes et pays des Balkans.

 

En République tchèque, Hongrie, Pologne et Slovaquie, le tripartisme et les institutions représentatives des salariés sont bien ancrés. La République tchèque et la Slovaquie ont un niveau plus élevé de coordination des négociations alors qu'en Pologne et en Hongrie, la couverture des négociations est décentralisée. En Slovénie, les relations professionnelles et la couverture des négociations sont relativement institutionnalisées. Suite à l'élargissement, les syndicats de certains PECO ont entrepris des négociations pour une amélioration des conditions de travail afin de freiner le flux migratoire vers l'UE-15. Pour « européaniser » les relations industrielles dans les PECO, certaines multinationales ont mis en place des comités d'entreprise européens (CEE).


Les différences entre négociation tripartite et bipartite sont multiples : régulations centralisées en Autriche, République Tchèque, France, Malte, décentralisées en Belgique, Chypre, Allemagne, régulations mixtes au travers des réglementations sectorielles en Suède, Slovaquie, Hongrie. La multiplication des partenaires sociaux et des représentants de l'Etat compliquent durablement l'harmonisation européenne du dialogue social.

 

Les pays nordiques présente un fort pourcentage d'emploi public, une forte présence des femmes, une répartition homogène entre fonctionnaires et agents contractuels, un taux de syndicalisation très élevé, des pratiques étendues de négociation collective portant sur les rémunérations fondées sur les performances, un système de négociation décentralisé à deux niveaux doté de solides mécanismes de coordination, et de résolution collective des conflits, le droit de grève.

Le deuxième groupe se compose de l'Allemagne, France, Autriche, Belgique et Pays-Bas. Ces États ont un fort pourcentage de fonctionnaires de carrière. Dans certains cas, le droit de grève est limité, le système de fixation des salaires est relativement centralisé, l'emploi public varie entre des taux faibles et élevés, le taux d'emploi des femmes est systématiquement élevé, les taux d'emploi à temps partiel et temporaire sont variables.

 

Les pays d'Europe méridionale sont marqués par le statut particulier d'un grand nombre de fonctionnaires et par l'absence d'une négociation collective. Le taux de syndicalisation est relativement élevé, le pourcentage de l'emploi public est bas. Les taux d'emploi des femmes et d'emploi à temps partiel sont faibles, le taux du travail temporaire est variable.

 

Dans le quatrième groupe, celui des PECO, l'emploi public occupe peu de place, tandis que la présence des femmes est relativement élevée. Le travail à temps partiel et temporaire est peu répandu. Les syndicats sont faibles, surtout dans l'administration centrale. La pratique de la négociation collective est limitée, la couverture des négociations collectives est réduite et le droit de grève limité.

Le Royaume-Uni est atypique. Les salariés du secteur public, fonctionnaires compris, n'ont pas de statut propre. La pratique de la négociation est largement répandue. La négociation évolue à un niveau unique, complétée par un système d'organismes de révision des salaires. Les droits d'association et de grève ne sont pas particulièrement limités, sauf en ce qui concerne quelques groupes. Les négociations sont décentralisées et la densité syndicale est relativement élevée.

 

L'analyse globale des relations professionnelles permet de tirer un certain constat sur les grandes évolutions. Dans l'UE, la négociation collective tend à se décentraliser, l'indice passant de 2,15 à 1,98 depuis le rapport 2010. Déjà en 2009, le taux de couverture des négociations collectives au sein de l'UE, divergeait fortement d'un Etat à l'autre, variant aux à l'entour de 20% (en Lituanie ou en Estonie) jusqu'à atteindre presque 100 % (en Autriche) . Dans l'UE-27, la moyenne est de 66 %, mais elle baisse à 44 % pour les PECO.

 

Depuis 2010, le taux de syndicalisation s'est stabilisé à 24 %. Le rapport 2012 rappelle que le taux de syndicalisation est bien plus élevé dans le secteur public que dans le secteur privé. De plus, les systèmes de négociation collective sont parfois limités : par exemple, en Autriche, s'il n'existe aucune restriction législative, le secteur public est contraint par son devoir de loyauté. En République Tchèque, le droit de manifestation est interdit pour certaines fonctions (les juges, les forces armées et de sécurité, les contrôleurs aériens, les employés des centrales nucléaires etc.), d'autres ont des droits limités (les secteurs de la télécommunication et de la santé). En Estonie, le droit de grève est interdit à la majorité des fonctionnaires.

 

L'ensemble de ces indicateurs, y compris la part des organisations syndicales et patronales, la proportion d'affiliés, la couverture des accords collectifs, laisse clairement supposer les différences de traitement et de conditions de travail qui existent dans l'UE-27.

 

Le secteur public face à la crise
Dans ce paysage diversifié, la crise a exercé certaines pressions communes, notamment sur le gel des salaires, la réduction des effectifs, le non renouvellement d'emplois publics, la modification des régimes de retraite, la réforme des temps de travail et sa réorganisation pour améliorer la rentabilité (10% de réductions salariales en 2011 en République Tchèque, le retrait des bonus pour les Seniors au Danemark en 2011, gel des salaires pendant trois ans à Chypre, annulation du treizième mois et suppression d'environ 7000 emplois publics en 2012 en Hongrie, etc.)

 

Dans un premier groupe de pays, la Grèce, l'Irlande et le Portugal doivent poursuivre leur assainissement budgétaire en améliorant l'efficacité des services publics. Or, la tradition de réforme structurelle des services y est limitée, l'impact de l'assainissement budgétaire a été comparativement plus grand et le dialogue social dans le secteur public plus difficile. Des programmes d'austérité sont mis en place dans les pays baltes, mais aussi en Hongrie et en Roumanie. Les gouvernements ont imposé à la main-d'œuvre du secteur public des modifications unilatérales de ses conditions de rémunération et de travail, souvent à plusieurs reprises.

 

Dans un deuxième groupe, l'Allemagne et les États du Nord, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni n'ont pas été épargnés par les pressions dues à l'assainissement budgétaire, les programmes d'ajustement ont été contrôlés directement par les gouvernements nationaux. Des réformes structurelles pour améliorer le rendement et l'efficacité du secteur public ont été adaptées, mais les mesures d'austérité ont encore un fort impact sur la main-d'œuvre du secteur public : gel des salaires, réduction des embauches.
Face à ces mesures d'austérité la marge de manœuvre du patronat et des gestionnaires publics est aussi réduite que les ressources à investir. Les travailleurs, eux, sont contraints d'accepter des contrats de travail moins avantageux.

 

Greening the social dialogue : la question des « emplois verts »
La stratégie Europe 2020 tend vers la transition énergétique et l'équilibre en matière d'approvisionnement. La création de nouveaux emplois «verts» nécessite de nouvelles compétences et une évolution des comportements. L'impact potentiel du processus d'écologisation sur la qualité des emplois est mal connu, mais certains déterminants sont mesurables : l'équilibre entre conditions de travail et vie privée, l'amélioration de la santé au travail, la diminution des risques socioprofessionnels , etc. Les acteurs sociaux pensent que ce processus se répercutera avant tout sur la dimension des compétences et de la formation, tandis que les carrières et la sécurité de l'emploi, le temps de travail et le temps libre, la santé et la sécurité ainsi que les infrastructures sociales seront moins touchés . Par exemple, les améliorations divergent selon qu'il s'agit de la construction, de l'industrie pétrochimique, ou de l'énergie. Dans les industries émergentes, le dialogue social est peu répandu, voire totalement absent.

 

Du côté du patronat, de nombreuses associations professionnelles s'organisent pour représenter les entreprises du secteur, mais elles n'ont pas encore le statut qui leur permettrait de négocier.
Du côté des syndicats, il existe des exemples de stratégie de recrutement actif dans les secteurs émergents, par exemple en Allemagne, Portugal et Royaume-Uni. Dans d'autres pays (Malte et Chypre), le secteur de l'énergie renouvelable n'est pas très développé et pas représenté.

 

L'inclusion des PME est crucial et, un autre défi consistera à intégrer les compétences nécessaires à une économie à faibles émissions de carbone dans l'ensemble des formations, cursus et apprentissages. Pour finir, les entreprises pourraient mettre en place des «éco-innovations» en partenariat avec les représentants du personnel ou les délégués syndicaux dans des structures de gestion «vertes» chargées de la formation aux questions environnementales ou des audits d'énergie, en incluant des objectifs d'efficacité énergétique et les avantages salariaux correspondants dans les conventions collectives.

 

Références

DG Employment, Social Affairs, Inclusion, « Industrial relations in Europe 2012 », Box 7.1. The principles of European Social Dialogue, p 203

Box 2.5. Selected examples of tri- and bi- partite initiatives in the CEECs, p 87
Industrial relations in Europe 2012, Table 1.1. Employment regulation in the public sector - Classification of countries, p 32

Industrial relations in Europe 2012, Table 1.6, Major Unions in the Public sector, p 41. Selon les Etats-membres, les syndicats majoritaires du public divergent selon le groupe professionnel : par exemple, le German Police Union en Allemagne, le Czech Firefighters'Union en République Tchèque, l'Association for University Graduates in Economics, Social sciences, Social work, en Suède, etc. ; ou selon des orientations politiques, comme le Christian Trade Union au Danemark

Table 1.7. Main actors in the public sector on the Employer side in the EU, p 45. Le représentant de l'Etat peut être : le Secrétaire d'Etat à la fonction publique en Autriche ; le Ministre de l'Intérieur en Pologne ; l'agence suédoise représentant le gouvernement pour les questions d'emploi public Swedish Agency for Government Employers SAGE, etc.
Table 1.2. Characteristics of the level and differentiation of Employement regulation in the EU-27
Industrial relations in Europe 2012, Chart 1.1. Bargaining coverage
DG Employment, Social Affairs, Inclusion, « Industrial relations in Europe 2012 », Table 3.1. Constraints on collective industrial action in public sector, p 34
Table 4.4. Pay cut, pay freeze, Other measures affecting public sector employment in selected countries 2008-2012

Chart 5.2. Main differences in different aspect of job quality between employees working in green business practices and other employees, p 170
Table 5.2. Summary of expected job quality impacts in three selected sectors.

 

 
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A propos de cet article

Auteur(s) : Joël Ambroisine

Mots clés : secteur public, service public, relations professionnelles, relations sociales, négociation, syndicats, Joël Ambroisine