La Décision, enjeu stratégique pour les Services Publics

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Gilles Fryde et Bernard Masingue, outre les responsabilités qu’ils ont exercées en entreprise et dans la fonction publique, conseillent et accompagnent les Services publics, services de l’État, des Collectivités Territoriales ou des Secteurs Socio-hospitaliers. A partir de leurs expériences et observations respectives, en mobilisant des concepts issus du monde la recherche, ils nous livrent une réflexion bienvenue autour des enjeux liés à l’exercice de la décision par les cadres des Services publics. Ils nous proposent de repenser les processus de qualification et de formation des managers, « artisans pertinents de la décision », afin de sortir de la fatalité du mécontentement du citoyen-usager comme du citoyen-fonctionnaire : le premier constate que ça ne marche pas mais que ça coûte de plus en plus cher, tandis que le second se sent insatisfait dans l’exercice concret de son travail…

Le service public au cœur d’une double exigence : à la fois refuge et repère pour l’usager

Les turbulences sont de plus en plus globales, s’imposent à notre société avec violence, avec exigence et s’ajoutent, se combinent dans des temporalités accélérées : changement climatique, vie numérique, crise démographique, crise sanitaire, tensions sociales, etc.

Dans un avenir porteur d’incertitudes et d’aléas pour la société et pour nous-mêmes, nos comportements traduisent la variété de nos perceptions : incompréhension des tendances de l’avenir, aspiration à la stabilité, repli sur soi, fuite du réel, sentiment d’abandon, colère…

Ces réalités ont une conséquence majeure : elles projettent sur notre service public, un double enjeu à la fois de relation humaine et d’organisation du service. Lieu « refuge » du dernier recours, lieu repère pour mieux se situer, le service public est confronté ainsi au double enjeu d’une part de développer des capacités d’accompagnement, et de conduite d’un dialogue de proximité, de pédagogie, et d’autre part de moderniser son organisation pour adapter ses réponses et garantir son accessibilité pour les usagers et non-usagers.

Le manager public : conjuguer permanence et adaptabilité

Dans ce contexte, le management public doit témoigner d’une réelle capacité d’adaptation de ses organisations du travail afin d’inventer, maintenir une offre de service et de dialogue de proximité avec l’usager et le non-usager, tout en intégrant les contraintes numériques, économiques, sociales, écologiques…

Inscrit dans une double exigence de permanence et d’adaptabilité des organisations, ce positionnement questionne la nature et les pratiques de la décision par les acteurs du management public.

Nous nous interrogerons dans cet article sur les réalités puis sur les modalités nécessaires de cette prise de décision. Quatre axes seront abordés :

Quelles sont les réalités de l’environnement et des pratiques de la décision au sein du management public ?
Comment inventer des pratiques de la prise de décision contingentes aux nouvelles réalités des services et des territoires ?
Quels rôles accorder au management stratégique et surtout opérationnel dans ces nouvelles pratiques ?
Comment accompagner et adapter le portefeuille de compétences du management dans l’exercice de la décision ?

L’environnement complexe de la décision

Appréhender la complexité de l’environnement des décisions prises par le management public revient préalablement à identifier les facteurs indépendants du manager, qui vont déterminer consciemment ou pas la nature de ses décisions.

Nous citerons principalement six facteurs fréquemment observés dans le champ de l’action publique.

La tension de la ressource budgétaire : entre toujours moins et toujours plus…

La rareté de la ressource budgétaire est génératrice d’un « formatage » du « toujours moins » préalable à toute décision : faire évoluer l’action publique en maintenant un niveau de dépense acceptable, voire en réduisant ses coûts. A l’inverse du toujours moins, le manager est confronté au paradigme du « toujours plus », de moyens, de ressources, (toujours plus de la même chose pour reprendre Paul Watzlawick…) porté par les acteurs de terrain. Gérer cette tension relève d’un exercice périlleux de médiation pour le manager : concilier deux niveaux d’exigence finalement légitimes, mais qui ne se parlent pas, afin d’ouvrir la voie à la recherche de solutions alternatives.

Le numérique : une révolution à fort impact organisationnel et cognitif

Les multiples révolutions techniques (réseaux, automatisation des processus, IA…) n’influencent plus seulement les outils de production. Ces innovations souvent source de rupture deviennent structurantes pour l’évolution des métiers, des organisations, de la production du service, et les modes de pensée et d’analyse. Elles génèrent ainsi des transformations de nature systémique dont les impacts sont difficiles à anticiper, imprévisibles dans la durée, et dans leur nature. Une certitude émerge. L’organisation du travail vit une transition « complexe » à la fois globale et imprévisible : le process de production, la répartition des pouvoirs, le pilotage et le contrôle, les compétences, le collectif…

Un rapport au travail : quête de sens, quête de dignité

Les dernières crises soulignent une transformation du rapport au « travail » amplifié par les dernières générations arrivant sur le marché du travail.

Recherche de sens, diversification des conditions d’exercice et de lieu impulsé par le télétravail, sentiment de non-satisfaction au travail (travail mal fait, travail low cost), besoin de reconnaissance, besoin d’apprendre, sont autant de facteurs qui modifient progressivement notre perception des réalités du travail. Le manager doit apprendre à lire et comprendre ce réel.

Un usage incertain de l’offre de service

La réalité de l’usage d’une offre de service est une préoccupation croissante dans la définition des réponses de l’action publique. Le « dernier kilomètre de l’action publique » évoqué par le Conseil d’État en 2023 interroge l’efficacité des services publics, des politiques publiques dans leur capacité à atteindre concrètement les bénéficiaires visés (citoyens, entreprises, associations, collectivités territoriales…).

Parallèlement, sous l’influence des technologies et la dématérialisation croissante des services se développe un éloignement, de plus en plus manifeste, de l’usager. Celui-ci devenant invisible pour le service, allant pour certain jusqu’à une forme d’auto-exclusion.

La transition, moteur des doutes et des craintes individuelles

Transition démographique, démocratique, sociale, numérique, écologique… la notion de transition s’impose comme le descripteur d’une société du mouvement, suscitant chez chacun une appréhension du changement et le renforcement des mécanismes de résistance associés à la perte de repères, l’incapacité à prévoir, la crainte du décrochage de compétences…

La coopération, marqueur d’un management « ouvert »

Tendance observable au sein des organisations publiques, en interne, ou en lien avec le territoire, le besoin de coopération relève d’une vision collaborative des réponses aux besoins de l’usager ou du salarié. Coopérer avec un acteur associatif ou institutionnel sur un quartier, suppose d’accepter de « partager » une connaissance, une expertise, l’accès à un public bénéficiaire. Le processus de décision en devient plus complexe au regard des enjeux de pouvoir, de la compréhension mutuelle des besoins et de la définition des responsabilités dans l’action.

Les limites des pratiques décisionnelles du manager

En miroir de l’environnement complexe évoqué précédemment, la décision dans le champ de l’action publique porte en elle-même des limites qui influencent la réalité des pratiques décisionnelles.

La décision : l’esprit de l’artisan

La décision a la caractéristique, dans les organisations de travail, de pouvoir se construire à plusieurs et d’être incarnée par une seule autorité : celui qui dispose de la délégation de responsabilité et du statut pour engager l’action… Au-delà des moments participatifs, le manager décideur est cependant seul dans l’acte de validation d’un choix. Il est alors risqué de croire que les capacités de leadership, le charisme, la reconnaissance statutaire, la sensibilité participative peuvent suffire dans ces moments spécifiques.

Dans un environnement complexe vecteur d’aléas, la décision ne peut s‘envisager comme le résultat d’un processus standardisé, rigide, mobilisant uniquement des savoir-faire méthodologiques ou techniques.

Les réussites décisionnelles témoignent d’un processus de nature artisanale chaque fois différent, dans lequel le manager tel l’artisan seul dans son atelier, mobilise des compétences d’analyse et de fabrication, maîtrise les différentes étapes, ajuste par touches successives, sa décision en intégrant les ressources, le réel de l’usager, les règles institutionnelles, les cultures métier, l’intelligence du système et des jeux d’acteurs, etc.

La décision : source inévitable de conflictualité idéologique

Les décisions prises au sein de la fonction publique s’inscrivent toujours dans deux logiques différentes : celle de la stricte obéissance aux lois et règles de l’Etat régalien assurant l’égalité des citoyens dans l’action publique et celle de la qualité de service du point de vue du besoin, de la prise en compte de la réalité de l’usager. On voit que ces deux logiques, si elles ne s’opposent pas dans leurs principes, peuvent cependant entraîner une forme de conflictualité lors de la prise de décision.

L’impossible planification des effets de la décision

Toute décision comporte une phase de transition nécessaire et incompressible entre le moment où elle est prise et celui où elle produit ses effets. Effets retard, effets inattendus, voire accélérés, la latence de la décision est souvent sous-estimée dans le pilotage du processus de décision. Elle crée chez le manager une réelle difficulté à assumer à la fois l’exigence et parfois l’urgence de la commande publique, et l’incertitude dans l’émergence des résultats, voire l’acceptation d’être porteur d’une décision dont on ne perçoit pas les bénéfices.

L’illusion du contrôle de la bonne exécution de la décision

Toute décision s’accompagne de règles et de contrôles légitimes et nécessaires visant à s’assurer – et à sécuriser – le respect des consignes et des procédures (dans les domaines budgétaire, RH, juridique, qualité…). Pour autant il est illusoire de croire qu’à partir du moment où ces consignes et ces procédures sont respectées, leur mise en œuvre entraînera nécessairement (mécaniquement !) l’atteinte des objectifs de la décision. En d’autres termes, il ne suffit pas d’exécuter pour transformer une réalité. L’exigence de conformité aux contraintes, le contrôle de la bonne exécution de la décision ne dispensent pas de « l’évaluation des effets ».

L’usage, une préoccupation absente de la décision

Tout processus de décision est générateur d’une typologie de contributeurs en amont et en aval de la décision. Leurs rôles contributifs décrits par Lucien Sfez (information, conseil, autorisation, exécution) et les interactions qui s’y déploient, relèvent toutefois d’une vision « fermée » de la décision en référence à des acteurs internes à l’organisation du service. Or, de nombreuses décisions inscrites dans un processus « intelligent, participatif » se heurtent à la réalité de leur non-usage. Évoquée dans l’enjeu du « dernier km de l’action publique », la bonne décision est celle qui croise donc réponse au besoin et réalité effective de son usage. Intégrer ce double enjeu conduit à considérer la place active de l’usager au sein de ce processus, comme l’illustrent aujourd’hui les démarches de co-innovation.

Inventer la fabrique de la décision

Ces tendances « transversales » marquent la réalité complexe de la prise de décision au sein d’un service public, et plus particulièrement au sein des services en relation directe avec l’usager et son écosystème (géographique, institutionnel…).

Dans ce contexte spécifique, nous pensons que les réponses aux enjeux de qualité et d’adaptation de l’offre de service (sociale, éducative, santé…) ne relèvent pas des seules logiques de budget et d’établissement de nouvelles règles mais bien davantage d’une « fabrique de la décision » qui tienne compte de cet environnement complexe. Décider afin de garantir une performance de l’organisation durable, adaptative, humaine relève du rôle du manager.

Notre conviction, est que cette performance ne peut relever des seules capacités du manager développées autour du leadership et de l’anticipation stratégique. Elle relève d’une troisième voie, celle du management de la décision, à savoir l’appréhension du cheminement décisionnel dans un environnement complexe.

Nous développerons notre proposition autour de plusieurs postulats :

Il est totalement légitime que le manager s’interroge sur sa capacité à faire face à cette complexité.
Quel que soit le contexte décisionnel, le manager se doit de trouver le meilleur compromis entre l’indispensable réalité budgétaire et l’ambition de service public authentique.
Le manager doit composer avec la culture bureaucratique des organisations publiques tant dans ses aspects positifs que critiques.
Seul le management de service ou opérationnel par sa proximité du réel est en capacité de penser, d’adapter et mettre en œuvre les décisions nécessaires à la contingence de ses missions.
Il s’agit d’une responsabilité non délégable à d’autres acteurs (fonctions supports en particulier).
Il faut distinguer les grands objectifs de l’État Stratège porteurs d’orientations avec les capacités des services territoriaux à conduire les décisions contingentes à leur territoire et à leur collectif.
Il importe de différencier les rôles décisionnels entre management stratégique et management opérationnel afin de mieux considérer leur nécessaire coopération dans la prise de décision.

Nos propositions ont pour seule ambition de « réduire » la complexité décisionnelle ressentie par les managers, afin de la rendre « abordable » d’un point de vue méthodologique et humain, et par cette voie, reconnaître la contribution décisionnelle du management opérationnel.

Les décisions font partie du quotidien d’un manager. On peut distinguer les décisions de régulation des décisions transformatrices au regard de leur temporalité, leur champ d’impacts. Les décisions de régulation prises au quotidien, s’inscrivent dans une temporalité plutôt courte et dont l’objet porte sur l’adaptation rapide de l’organisation du travail aux aléas internes ou externes du service,

Nous nous intéresserons aux décisions « transformatrices ». Elles s’inscrivent dans un temps moyen ou long. Elles relèvent d’une analyse du besoin, de la définition de scénarios de solutions, de l’anticipation des impacts sur le réel du service, comme la transformation d’espaces de travail, le regroupement d’unités de travail, la création ou la suppression d’activités, l’introduction d’une technologie, la modification de process, etc.

La maîtrise de trois déterminants de la fabrique de la décision

Appréhender la prise de décision en milieu complexe pose au manager un changement de paradigme.

Il s’agit de sortir de la seule logique technicienne de réponse au besoin afin d’intégrer trois déterminants dans la fabrique de la décision : les acteurs d’influence, le collectif de travail, et l’écosystème, tous trois porteurs d’une forme de contribution possible dans la prise de décision.

Les acteurs d’influence

Le cheminement décisionnel est marqué par l’exercice des jeux d’influence que ces acteurs exercent soit dans l’élaboration et le choix des solutions, soit dans leur mise en œuvre.

Le politique, le stratégique, porteur du sens d’une décision
L’usager, bénéficiaire de l’offre de service, porteur des conditions de l’usage attendu
Le planneur (en charge d’une approche « standardisée » de l’activité et de son pilotage)
L’expert (métier, règlementaire, technologique, juridique)
L’opérateur et ses représentants, porteurs d’une vision de la réalité et des aspirations au travail.

Les acteurs d’influence évoqués dans leur diversité (décideurs, planneurs, experts…) sont porteurs de contradictions, de confrontations internes au regard de leurs enjeux propres et des formes de pouvoirs exercés susceptibles d’influencer la décision. Face à cette complexité stratégique, il s’agit pour le manager d’éviter la double posture d’un « repli » dans l’analyse infinie des positions de chacun, ou d’un autoritarisme décisionnel. La prise en compte de cette complexité « stratégique » implique pour le manager une posture proactive en direction de ces acteurs. Ne pas subir les influences, mais au contraire, les connaître, les anticiper, les gérer dans des temps de confrontation, et d’arbitrage nécessaires.

Le collectif de travail

Toute décision transformatrice s’inscrit dans la réalité du collectif de travail soit parce qu’elle y induit des changements, soit parce qu’elle-même suscite des besoins auxquels le manager va devoir répondre…

Ce collectif ne peut se résumer à une dimension gestion d’équipe. Il renvoie à une lecture plus systémique et culturelle autour de la notion de travail : valeur, organisation, dignité, relations, qualité de vie…

Appréhender le collectif de travail pour le manager dépasse la démarche d’animation de l’équipe. L’enjeu pose les termes d’une approche plus globale du travail exercé par l’équipe, dans ses composantes culturelles, d’identité métier, dans ses rapports à l’usager et au non-usager, dans la réalité du travail perçu, dans les conditions de travail, etc. Comprendre la réalité globale de collectif de travail et l’intégrer dans le cheminement de la décision peut favoriser son acceptation dans la fabrique de la décision. Comprendre cette réalité implique pour le manager de se (re)connecter au réel par l’observation, l’écoute des perceptions et des sentiments (cf. la notion de travail mal fait selon Yves Clot et François Ruffin), et la valorisation du travail mené au sein de ce collectif.

L’écosystème du service

Les services ne sont pas des entités isolées. Ils sont au cœur de relations plus ou moins construites, pilotées, qui constituent leur écosystème. Composé d’acteurs institutionnels, économiques, techniques, juridiques, sociaux, associatifs, habitants, cet écosystème est inscrit dans un cadre commun : celui d’un territoire géographique (quartier) dans lequel se déploie une politique publique ; celui d’une appartenance institutionnelle ; celui d’un réseau. Il réagit à la décision, contribue, s’adapte, ou s’oppose au travers de relations de complémentarité, coopération ou à l’inverse de non-relations.

La prise en compte de l’écosystème du service renvoie à une nécessaire (re)connaissance de ses composantes. Nous évoquons ici l’idée d’un management « systémique » de l’écosystème dans lequel, chacun des acteurs associatifs, institutionnels pourrait contribuer à imaginer et construire un « commun » propre au territoire, au service. Cette base nous semble constituer un préalable indispensable à une intelligence partagée des situations de l’usager, à la confrontation des idées ou à la coopération autour de partenariats d’action.

Qualifier les managers sur la prise de décision

Pour devenir – ou développer – « l’artisan pertinent de la décision » tel que nous l’avons évoqué, il est nécessaire de réinterroger à la fois la nature et l’acquisition des compétences nécessaires à la pratique décisionnelle du manager public en environnement complexe. Les investissement actuels et traditionnels de formations construites à leur intention reposent aujourd’hui fréquemment sur des programmes traitant des aspects stratégiques, juridiques, budgétaires et bien sûr des pratiques managériales autour des enjeux du leadership, du développement professionnel, de la communication, de la négociation…

Bien sûr ces qualifications – essentielles – doivent demeurer au cœur des cursus de formation des managers publics. Mais, au regard des enjeux que nous avons exposés et pour une pratique stratégique de la décision, elles sont insuffisantes. Si la construction pédagogique de dispositifs de formations est hors champ de notre réflexion, il nous semble cependant nécessaire de décrire les différents thèmes à travailler dans les formations des managers publics et ce pour la pertinence et la qualité de leurs cahiers des charges.

Le processus de qualification des managers peut s’inscrire dans trois registres de compétences.

Bâtir un socle culturel de l’action managériale : intelligence du contexte et des hommes

L’expression de la technicité ne peut suffire seule à l’exercice de la décision dans un environnement complexe. Le manager doit s’équiper culturellement pour la compréhension et l’intégration de cet environnement dans sa prise de décision afin de connaître et comprendre les enjeux politiques, territoriaux, économiques, sociologiques, juridiques, organisationnels des activités. Ce socle culturel partagé est le fondement de toute coopération interne ou externe au service, par sa capacité à créer « un commun » aux acteurs de la décision.

Appréhender le travail dans sa globalité

Face à la déconnexion croissante du manager du monde réel de l’usager et de son collectif, appréhender le travail implique pour le manager de développer par l’observation et le dialogue une compréhension de son collectif de travail dans toutes ses composantes : le réel des situations, sa dynamique relationnelle, dans sa structure organisationnelle, l’expression de compétences individuelles et collectives, le ressenti du travail (sens, valeur, aspirations…)

Affirmer une posture et un cadre méthodologique dans la prise de décision

Au-delà des aspects culturels, sociologiques, la prise de décision en environnement complexe suggère de maîtriser à la fois un cadre méthodologique garant d’une démarche structurée de la décision ainsi qu’une posture managériale adaptée, proche de l’esprit artisanal et intégrant :

L’acceptation du risque et de l’incertitude, de la rationalité limitée
La mise en œuvre d’un principe d’expérimentation (essai/erreur), et d’une légitime imperfection du résultat
L’animation de la confrontation et des contradictions
Le partage collectif de l’expérience individuelle de la décision.

Au-delà de l’enjeu de qualification nous sommes conscients que l’exercice d’une pratique responsable de la décision relève toutefois de deux déterminants de la fonction managériale : un rééquilibrage des temps du manager, aujourd’hui largement associés à la pratique du contrôle et du reporting, et sa revalorisation, au moment où celle-ci ne suscite plus autant d’engagement chez les jeunes générations.

En conclusion, nous avons la conviction que proposer une forme de rupture dans les pratiques de la décision dans les services publics est une nécessité indispensable et le moyen pertinent pour assurer leur pérennité.

Cette démarche ne remet nullement en cause les missions, le statut de service public, la structure des organisations, les exigences budgétaires et les spécificités du statut des personnels et du dialogue social.

Bien au contraire, nous considérons que l’évolution des pratiques de la décision – du sommet à la base de la hiérarchie – est la démarche réaliste pour assurer la continuité de nos services publics tels qu’ils se sont construits au fil de notre histoire et tels qu’ils sont exigés par les citoyens et les usagers…

Les auteurs

Gilles Fryde

Ingénieur, il est consultant en management du changement, et plus particulièrement au sein des différentes Fonctions Publiques. Il développe dans ses interventions une démarche fondée sur le décodage du réel préalable à la conduite de son action. Contact : gfryde@anabase-conseil.fr

Bernard Masingue

Sociologue. Il a exercé différentes fonctions dans le champ de la Gestion des Ressources Humaines : Formateur, Consultant, Directeur de la Formation, DRH…

Il s’est particulièrement investi dans les différents enjeux de la « professionnalisation ».