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Le recours à « l’activité partielle » ou « chômage partiel » en avril et mai de cette année a été sans précédent et décisif. Le nombre de salariés concernés a été dix fois plus élevé que pendant la crise économique en 2008/2009. Remède miracle ? Nicola Düll a fait pour la Commission européenne un survey des mesures prises par les différents pays européens PES measures and activities responding to Covid-19. Survey-based study. Elle en fait une synthèse pour Metis.

Alors que ces régimes existent depuis longtemps dans certains pays comme en France, en Allemagne, en Belgique ou en Italie, dans d’autres ils ont seulement été introduits lors de la dernière crise économique ou même en 2020. Quasiment tous les pays de l’Union européenne ont adapté (ou introduit) leur régime de chômage partiel, d’activité partielle, ou d’emploi à durée réduite (« Kurzarbeit » en Allemagne et d’autres pays) pour répondre à la particularité du choc de la demande et de l’offre provoqué par les mesures de confinement et de distanciation sanitaire dans le monde entier. Malgré les différentes notions employées, ces régimes partagent une même logique, qui est de compenser les heures de travail chômées, donc de subventionner la réduction des heures de travail. De rares exceptions existent quant à cette logique, notamment aux Pays-Bas où le nouveau régime NOW repose sur une logique de perte de revenu et non pas d’heures travaillées et la compensation est calculée sur la base des coûts salariaux et non pas du salaire. Néanmoins, la logique est semblable puisque le contrat de travail est maintenu. En Finlande et en Norvège, des régimes de « licenciement temporaire » prévoient que les travailleurs touchés soient bien au chômage, mais avec l’obligation des entreprises de les réembaucher dès que le contexte économique le permet. Tous ces régimes ont en commun l’objectif de protéger les employés d’une perte de salaire (et dans ce sens elle ressemble effectivement à des allocations chômage) et d’autre part de réduire les coûts de recherche d’emploi pour les travailleurs après chômage, et surtout pour les employeurs. Ces mesures visent donc à réduire les coûts de transaction et à préserver un maximum de flexibilité pour les entreprises.

Les principaux changements introduits portent surtout sur un accès facilité et des conditions moins strictes pour les entreprises (par exemple en Allemagne), les processus, le statut des employés qui peuvent être couverts (en Espagne, les personnes avec des emplois de courte durée ont été intégrées au dispositif, ou encore les intérimaires en Autriche, en Allemagne et Italie), les secteurs couverts élargis (en Italie), les secteurs définis (en Croatie). 

Des différences existent aussi quant au nombre d’heures qui peuvent être réduites, allant de zéro heures travaillées en Allemagne et donc une réduction des heures habituelles travaillées de 100 % à un maximum de 60 % en Suède. Dans certains pays on peut voir un partage des risques dans la mesure où les employés devaient utiliser leurs jours de vacances non prises (en Autriche), également l’interdiction pour les entreprises de licencier (Autriche, Bulgarie et Pays-Bas), ou de verser des dividendes aux actionnaires (Pays bas). Il est intéressant de noter qu’en Allemagne, on n’a pas obligé les salariés à utiliser leur « compte-temps » à tout prix. Pendant la crise de 2008/2009, l’utilisation des « compte-temps » avait autant contribué à la stabilisation de l’emploi que le régime d’activité partielle « Kurzarbeit ».

Les modèles de partage de risque entre État, employeurs et employés se révèlent surtout dans le niveau de compensation des salaires, allant d’environ 50 % à 90 % des salaires bruts prévus dans les différents régimes, et les partenaires sociaux négocient entre eux une compensation plus élevée versée aux salariés dans certains cas (surtout dans les pays, entreprises et secteurs où ils jouent un rôle important). En Allemagne, selon une enquête, environ 43 % des employeurs versent une compensation supplémentaire aux salariés.

En République tchèque, les compensations étaient plus élevées pour des employés en quarantaine ou travaillant dans des entreprises fermées pour raisons sanitaires, en Allemagne, pour les parents (et par la suite aussi pour ceux en activité partielle pendant plus de 4 et 7 mois), ou encore pour les bas salaires comme en France, Italie et Espagne. Dans la plupart des pays, des compensations maximales sont fixées, allant de 50 % (Irlande et Pologne) à 200 % et plus du salaire médian (en Autriche, France, Portugal, Bulgarie et Pays-Bas). Certains pays ont mis en place des avantages supplémentaires pour les entreprises comme la réduction des cotisations sociales pour les entreprises (Allemagne, Slovénie, Estonie).

En résumé, les régimes les plus généreux pour les travailleurs (Autriche, Allemagne, France, Pays-Bas) se trouvent principalement dans les pays avec des services publics de l’emploi relativement bien développés, des taux de chômage majoritairement plutôt bas au début de la crise et des régimes d’allocation chômage et de protection sociale plutôt généreux. Dans les pays d’Europe du Nord, où la « générosité » est moyenne (ou élevé pour les bas salaires), un plus petit nombre d’entreprises et de travailleurs peuvent accéder à ces régimes (Suède), ou alors plus de flexibilité et de mobilité sont demandées (chômage temporaire en Finlande et Norvège) et les partenaires sociaux ont une grande responsabilité. Des pays comme l’Italie, l’Espagne, la Lituanie et Chypre prévoient des régimes plus généreux pour les bas (et moyens) salaires, mais peu généreux pour les (moyens et) bons salaires (Duell, 2020).

Il y a de grandes différences dans l’utilisation réelle des compensations pour l’activité partielle. Au mois d’avril 2020, en France, une compensation a été versée à 33 % des employés (contre 1 % pendant la crise économique en 2008/2009) et à 19 % des employés en Allemagne (contre 4 % en 2008/2009) (OECD 2020a). À noter qu’en Allemagne et en France, les demandes faites couvraient presque le double des employés concernés (Duell, 2020). Ce qui montre qu’elles ont été utilisées dans un grand moment d’insécurité, où les entreprises avaient du mal à évaluer les autres possibilités d’assurer l’emploi des salariés. Les demandes approuvées par les entreprises italiennes étaient elles aussi importantes, elles se situent entre la France et l’Allemagne (par contre, le nombre des déboursements effectifs n’est pas encore publié). Autres pays dans lesquels pour plus ou moins 30 % des employés une compensation a été payée : l’Autriche, la Grande-Bretagne, et les Pays-Bas. L’Irlande, la République tchèque et l’Espagne avaient des taux d’utilisation comparables à l’Allemagne, alors qu’ils n’étaient qu’autour de 10 % dans les pays du nord de l’Europe (OCDE, 2020).

À noter aussi qu’en Allemagne, le taux d’utilisation du régime l’activité partielle a été nettement au-dessus de la moyenne dans le secteur de l’industrie (près de 30 % des employés couverts par des compensations), alors qu’elle était largement en dessous de la moyenne en France (moins de 20 %). Pour la peine, dans le secteur des services à l’entreprise, les taux d’utilisation en France étaient largement plus élevés qu’en Allemagne, alors que peu de différences existent pour le commerce et la majorité des autres secteurs, y compris la gastronomie, le tourisme et l’évènementiel (OCDE, 2020b).

Dans la plupart des pays, ce sont les employeurs qui demandent la compensation financière auprès du service public de l’emploi (par exemple en Allemagne) ou de l’administration des allocations chômage, ou plus généralement de la sécurité sociale (en Italie plusieurs régimes sont en place), ou d’autres autorités (Suède). Dans quelques pays, ce sont les salariés qui font la demande (Espagne, Duell, 2020).

Derrière ces divergences dans les responsabilités se reflètent, là encore, des logiques différentes de financement et de partage de risque. À noter toutefois que la forte utilisation de ces régimes implique que les États doivent en général compenser les déficits des systèmes d’assurance-chômage. L’impact sur les futures cotisations sociales et hausse d’impôts, ou encore hausse de la dette publique à long terme n’est pas clair. Néanmoins, la logique principale est que les emplois et revenus des salariés soient protégés (et donc a priori de ceux qui ont contribué).

 Et les travailleurs indépendants ?

Pour compenser en partie les pertes de revenus pour les travailleurs indépendants, les réponses des pays ont été très divergentes. On peut retenir trois lignes d’action : (1) un certain nombre de pays ont facilité l’accès aux allocations chômage ; (2) aux régimes de revenu minimum ; (3) ont mis en place ou adapté des programmes de soutien aux indépendants ou aux micro-entreprises avec des conditions très variables. Ces mesures sont financées par les caisses d’assurance chômage, le système de sécurité sociale ou par l’État, et dans ce cas, par l’ensemble des contribuables. Avant la crise du Covid-19, certains pays cherchaient déjà à renforcer l’accès aux prestations chômage dans le contexte d’un marché du travail de plus en plus flexible. Ainsi l’Autriche et l’Espagne ont étendu le droit aux allocations chômage aux travailleurs indépendants. Le Danemark a renforcé la portabilité des droits acquis entre différentes formes d’emploi avant la crise du Covid-19 (OCDE 2020 b). Cependant, en France ou en Allemagne, la part des indépendants cotisant au régime d’assurance chômage est encore faible. En Espagne, les travailleurs indépendants ont la possibilité de souscrire une assurance pour des revenus inférieurs à l’argent qu’ils reçoivent réellement.

L’indemnisation maximale pour la perte de revenu des indépendants est assez variée, selon que les indépendants ont cotisé (volontairement) au régime chômage ou à la sécurité sociale (par exemple en Allemagne, en France ou en Finlande), ils obtiennent accès au régime de chômage ou à un régime spécifique d’allocations chômage Covid-19 (Irlande et Malte), au régime d’activité partielle (Slovaquie) ou parfois ils sont (temporairement) couverts par des régimes de revenu minimum (Finlande, Allemagne, Italie et Lituanie). Un certain nombre de pays ont temporairement suspendu le « critère de ressources » (c’est-à-dire que les demandeurs dont les économies ou ressources patrimoniales dépassent un certain niveau ne sont pas éligibles), mais les minima sociaux n’ont pas été augmentés. Dans certains pays, ils reçoivent des paiements forfaitaires plus ou moins généreux à titre de mesure temporaire (Italie, Grèce et Malte) ou un accès aux prestations de transition (en Belgique et au Danemark).

Dans d’autres pays, des fonds spéciaux ont été mis en place. En France, des mesures ont été prises pour protéger les travailleurs indépendants pendant la crise du Covid-19. Pour les très petites entreprises (TPE), les indépendants et les micro-entrepreneurs, un fonds de solidarité fournit une aide pouvant aller jusqu’à 1 500 € par mois (et une aide supplémentaire de 2 000 € à 5 000 € sous condition). Aux Pays-Bas, la mesure de transition temporaire pour les professionnels indépendants (Tozo) offre un soutien à ceux qui connaissent des difficultés financières. Le régime d’aide au revenu, en fonction du revenu du ménage, peut s’élever à un maximum de 1 500 € net pour un maximum de trois mois.

À noter aussi qu’en Allemagne les « petits boulots » (avec des rémunérations mensuelles cumulées de 450 € au maximum) ne peuvent pas toucher l’allocation d’activité partielle.

Premières leçons : l’activité partielle a permis de contenir la montée du chômage

La chute du PIB a été accompagnée d’une chute du nombre d’heures travaillées, alors que la baisse du nombre de personnes employées était relativement faible en comparaison (voir graphique ci-dessous).

Source : Eurostat, communiqué de presse, 8 septembre 2020

Effectivement, la baisse du volume d’heures travaillées a été fortement réduite (voir graphique ci-dessous). Les régimes d’activité partielle et de chômage partiel ont donc contribué à maintenir l’emploi. La montée du chômage pouvait être contenue dans la plupart des pays.

Source : Eurostat, communiqué de presse, 8 septembre 2020

L’augmentation du chômage en Europe a pu être contenue par les régimes qui supportent la flexibilisation du temps de travail. La Grèce et l’Espagne restent les pays ayant les taux de chômage les plus élevés en Europe.

Source : Eurostat, Enquête sur les forces de travail

Jusqu’à présent, l’impact de la crise sur le marché du travail a été une augmentation du chômage de courte durée. Les offres d’emploi ont en général augmenté dans les pays européens depuis la fin du confinement, mais le niveau pré-Covid-19 n’est pas atteint. Le chômage risque d’augmenter à nouveau à la suite de faillites d’entreprise. 

Le recours à l’activité partielle ou chômage partiel a diminué, surtout en France. Au mois d’août 1,3 million de salariés auraient effectivement été en activité partielle, pour un total de 77 millions d’heures chômées, soit 0,5 million de salariés en équivalent temps plein. En juillet ils étaient encore 2,4 millions de salariés (0,9 million de personnes en équivalent temps plein), en juin 4,5 millions, 7,9 millions en mai, 8,8 millions en avril et 7,2 millions en mars, selon la DARES. En Allemagne, le nombre de salariés effectivement en activité partielle a diminué aussi, mais reste élevé. En juillet, les allocations pour l’activité partielle ont concerné 4,24 millions de salariés, contre 5,4 millions en mai et 6 millions en avril. 

Étant donnée la détérioration des perspectives de sortie du chômage de longue durée, la faiblesse persistante de la demande de main-d’œuvre, on peut s’attendre, à moyen terme, à ce que le chômage de longue durée augmente. De plus, les variations de la demande d’emploi allongeront très probablement la période de chômage pour de nombreuses personnes.

La grande majorité des régimes d’activité partielle avaient été prévue pour trois mois, avec une extension possible de trois mois supplémentaires, sauf en Allemagne où les allocations ont d’emblée été prévues pour 12 mois. Comme la pandémie perdure, de nombreux pays ont prolongé leurs dispositifs jusqu’à la fin de l’année 2020, dans d’autres, de plus longues perspectives ont été décidées. En Allemagne, en France et aux Pays-Bas, une prolongation a été décidée, les régimes ont été adaptés ou de nouvelles mesures introduites :

  • En France, un nouveau régime a été introduit récemment : dans le cadre d’un accord signé avec les organisations syndicales, une entreprise peut mettre en place de « l’activité réduite de longue durée » c’est-à-dire une réduction du temps de travail indemnisée pour une durée qui peut aller jusqu’à 2 ans consécutifs ou non, sur une période de 36 mois. La réduction de l’horaire de travail d’un salarié ne peut dépasser 40 % de l’horaire légal, sur la durée totale de l’accord. Le salarié perçoit 70 % de son salaire brut dans la limite de 4,5 fois le SMIC avec au minimum 8,03 €/heure. L’employeur reçoit une allocation équivalant à 56 % de la rémunération horaire brute du salarié limitée à 4,5 fois le SMIC. Cette formule correspond à des secteurs affectés par la crise économique, plutôt performants, mais qui vont avoir du mal à retrouver le chemin de la croissance. Les secteurs n’ont pas été spécifiés.
  • En Allemagne, c’est le dispositif en place qui est prolongé jusqu’à fin 2021 (la durée maximale des allocations est de 24 mois, jusqu’en décembre 2021 au maximum). Il a déjà été décidé au début de la crise de rendre ce dispositif plus généreux. Comme mentionné ci-dessus, les allocations augmentent avec le temps : 60 % et 67 % (salariés avec enfant) du salaire net non reçu pendant les trois premiers mois, 70 et 77 % après le quatrième mois et 80 % et 87 % du salaire au bout de 7 mois. Ceci est maintenu. En revanche, après le 1er juillet 2021, les employeurs ne bénéficieront plus que d’une exemption de cotisations sociales de 50 %. La possibilité d’un second emploi (sous certaines limites) a été prolongée ainsi que la possibilité de combiner formation continue et activité partielle.
  • Aux Pays-Bas, il a été décidé de prolonger le nouveau dispositif NOW jusqu’en juin 2021, mais avec une série de modifications (NOW 3.0). La générosité sera réduite et l’éligibilité rendue plus stricte au long de trois phases. Toutefois, il a été décidé de rembourser 10 % des frais liés à des mesures de formation et mobilité vers un autre emploi. Les employeurs devront s’adresser à la caisse chômage (UWV) pour se faire rembourser.

Ces prolongations et changements ont suscité des débats sur l’efficacité des régimes d’activité partielle à long terme, puisqu’il y a des risques d’effet d’aubaine et de fraude. La critique majeure porte sur le fait que l’on risque de maintenir à long terme des entreprises pas viables économiquement. D’autre part, il y a beaucoup d’incertitude autour de la crise sanitaire pour les mois, voire les années à venir. Ceci justifierait ce risque pris, s’il est possible de pouvoir effectivement sauver des emplois, la crise sanitaire n’étant pas une récession habituelle ! Aussi, l’ampleur des fonds utilisés dans certains pays permet de les percevoir comme une politique acyclique et donc comme une politique de relance. Mais, ces régimes ne doivent pas non plus empêcher les restructurations économiques nécessaires.

À moyen et long-terme il est pourtant fort probable que des restructurations économiques, liées à la crise sanitaire, mais aussi liées au numérique et à la transition écologique et énergétique, vont nécessiter une mobilité professionnelle, une mobilité entre les secteurs, et une polyvalence entre tâches et fonctions accrues. Des mesures de formation ainsi que des mesures d’accompagnement pour les transitions professionnelles devraient être alors au premier plan. Ce type de mesures peuvent être liées à des régimes d’activité partielle. Les leçons tirées de la crise économique de 2008 nous font comprendre que ceci ne va pas de soi. En fait, relativement peu d’employés ont suivi des formations pendant qu’ils étaient en activité partielle (Hijzen, Venn, 2011). Une des raisons étant que les employeurs y étaient mal préparés et avaient besoin de la flexibilité du dispositif (Heinemann 2011).

Faudra-t-il donc revoir les structures de soutien et une stratégie bien élaborée pour promouvoir les transitions professionnelles ?

Pour en savoir plus

– Boeri, Tito ; Brücker, Herbert (2011): Short-time work benefits revisited * some lessons from the Great Recession. (IZA discussion paper, 5635), Bonn, 54 S.

– Duell, N. (2020), « PES measures and activities responding to Covid-19. Survey-based study », European Network of Public Employment Services, Icon Institute, European Commission

European Commission (2020), Employment and Social Developments in Europe (ESDE)

– Heidemann, W. (2011), Qualifizierung in Kurzarbeit, Hans-Böckler-Stiftung, März 2011

– Hijzen, A. and D. Venn (2011), ‘The Role of Short-Time Work Schemes during the 2008-09 Recession’, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 115, OECD Publishing, Paris

– Mosley, H. (2020), Short-time work schemes in the EU, Study report, European Network of Public Employment Services, European Commission, Directorate-General for Employment Social Affairs and Inclusion

– OECD (2020a), ‘Job retention schemes during the COVID-19 lockdown and beyond’, 3 August 2020

– OECD (2020b), ‘Supporting people and companies to deal with the Covid-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response’, ELS Policy brief on the policy response to the Covid- 19 crisis, 20 March 2020

– Schulten, T. Müller, T. (2020), ‘Ensuring fair short-time work – a European overview’, ETUI Policy Brief, European Economic, Employment and Social Policy N0 7/2020, Covid-19 impact series

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