Membre du CESER Rhône-Alpes, puis Auvergne–Rhône-Alpes, de 2008 à fin 2017 avec un mandat CFDT, premier vice-président, puis président de la commission Orientation-Éducation-Formation-Parcours professionnels, désormais libre de tout engagement et de tout mandat, je vais essayer d’apporter un témoignage sur l’utilité sociale d’un CESER.
Les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, les CESER, représentent la société civile organisée : civile donc pas politique, mais organisée, car représentant des organisations et non pas des individus ; pas absolument exact cependant puisqu’il existe un quatrième collège désigné intuitu personnae par le préfet de région. Les autres membres, 95 %, sont désignés par leurs organisations, les organisations elles-mêmes et le nombre de leurs représentants étant également choisis par le préfet en fonction de leur représentativité. Trois collèges regroupent respectivement les organisations syndicales d’employeurs, les organisations syndicales de salariés et les associations dans leur diversité : défense de l’environnement, parents d’élèves, établissements d’enseignement supérieur, action sociale, culture, associations familiales…
En 1972 la création des régions s’est accompagnée de la création de Comités économiques et sociaux régionaux (CESR) comme organes consultatifs de la collectivité régionale, chargés de donner des avis sur des sujets de compétence régionale ou à la demande du Conseil régional. Ils deviennent en 1992 les Conseils économiques et sociaux régionaux (CESR), puis les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) en 2010. Bientôt 50 ans d’âge donc.
L’existence de cette deuxième assemblée régionale, consultative, est périodiquement remise en cause : elle coûterait trop cher et ne servirait à rien. Mais jusqu’en 2017, on voit que les présidences et gouvernements successifs les ont plutôt renforcés, la loi entrée en vigueur en 2016 réduisant le nombre de régions n’y a pas touché, se contentant de fusionner les CESER existants.
Pendant la campagne présidentielle de 2017 le candidat Macron a annoncé une réduction drastique des effectifs des trois assemblées nationales, CESE compris : pas un mot sur les CESER. L’élection passée, pas un mot non plus : le président adopte les décrets préparés par son prédécesseur pour leur renouvellement fin 2017 comme prévu. On sait que la réforme constitutionnelle s’était largement enlisée… jusqu’à la crise des gilets jaunes. Le débat sur la place relative de la démocratie représentative et de la démocratie participative rebondit alors avec force. Est évoquée la création d’un collège de citoyens tiré au sort au sein du CESE national.
Mais à travers le devenir des CESER, c’est la place et le rôle des corps intermédiaires dans la société qui est interrogée. On sait que le Président de la république ne les tient pas en haute estime et qu’il a essayé, du moins jusqu’à présent, de s’en passer au maximum.
Je dois dire que lorsqu’en 2008 le premier vice-président, mandaté CFDT, m’a proposé d’intégrer le CESER avec la perspective de le remplacer, je n’en avais pas une image particulièrement positive. Pourtant il avait joué un rôle important que j’avais fort apprécié en 1988 en votant à l’unanimité un vœu pour souhaiter la création d’ARAVIS, un projet dédié à l’innovation sociale dont j’avais été l’initiateur ; il avait contribué à convaincre le Conseil régional de le soutenir et de mettre la main à la poche.
En y entrant, j’ai été plutôt agréablement surpris de la qualité du travail et de la stratégie d’influence mise en place. J’y ai retrouvé des têtes déjà connues et appréciées, notamment chez les partenaires sociaux, mais aussi dans le collège associatif. Dès mon arrivée à Lyon près de trente ans plutôt, j’avais apprécié la taille de l’agglomération, ni trop petite, comme Grenoble où j’avais grandi, ni trop grande comme Paris d’où j’arrivais, et la stabilité des responsables en tous genres permettant la construction de rapports de confiance et de réseaux facilitant l’élaboration de projets et la collaboration. Je m’étais amusé des stratégies de carrière au sein des organisations permettant de ne pas s’éloigner de plus de cent kilomètres du pôle métropolitain… et d’y revenir ! Tout cela crée un terreau humain que j’ai retrouvé avec plaisir et intérêt au sein du CESER après cinq ans de responsabilités nationales, fussent elles basées à Lyon. Réalité peut-être pas forcément transposable dans toutes les régions.
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Bref, le CESER, un lieu où on travaille, où on produit, où on élabore des stratégies dépassant la pure production intellectuelle : d’un côté les missions prescrites par la loi, saisines obligatoires, auto-saisines en principe destinées au seul Conseil régional et de l’autre le travail réel, destiné à un panel d’acteurs beaucoup plus large, préfet, responsables économiques et sociaux : le préfet lui-même nous a saisi à plusieurs reprises, modalité non prévue par les textes. Si je disais que le présentéisme est absolu et que tous les conseillers s’acharnent au travail, personne ne me croirait. Bien entendu certaines organisations, ou certains conseillers, voient dans le CESER une opportunité d’indemnités. J’affirme qu’il s’agit d’une minorité et que les effets produits valent l’argent public qui y est investi. Quelques illustrations.
La première responsabilité dont je fus investi en 2009-2010, fut la présidence d’un groupe de travail sur la qualité et la sécurité alimentaires. Ce groupe était demandé par les agriculteurs inquiets d’une dégradation de l’image de leurs produits dans un contexte de crise. Ils voulaient pouvoir débattre avec l’ensemble des parties prenantes sous une présidence qui n’en était pas. Certes d’autres lieux auraient pu être imaginés, mais le CESER leur a paru le plus approprié. Rhône-Alpes connaît dans ce secteur une diversité extrême : implantation de très grands groupes de l’agro-alimentaire, produits AOC et IGP de très grande renommée (fromages des Alpes du Forez et d’Ardèche, vins de la vallée du Rhône et du Beaujolais, volaille de Bresse, noix de Grenoble…), le premier producteur de produits bio avec la Drôme (25 % de sa production agricole), premier département en bio à l’époque avec 13 % de la surface agricole utile… et des surfaces importantes consacrées à l’agriculture intensive comme la plaine de l’Ain ou le nord Isère. Les discussions furent animées, mais nous arrivâmes somme toute assez facilement à un consensus sur une dizaine de préconisations. J’en citerai deux, particulièrement lourdes de sens dans des dimensions totalement différentes. La première appelle à un renforcement des démarches qualité ; je cite « Il semble important d’impulser, au travers des démarches qualité, une approche plus englobante de l’offre alimentaire en considérant le produit final, mais aussi son mode de production et de distribution et une dynamique de progrès de type développement durable sur le triple plan économique, social et environnemental. Certes des pionniers comme la démarche Agriconfiance de Coopératives de France avaient ouvert la voie, mais de là à faire consensus de toutes les parties prenantes, ce n’était pas gagné d’avance, au moins à l’époque. La seconde préconisation concerne la mise en place d’un label de qualité régional. Des voix s’élevèrent pour objecter que cela allait faire doublon, voire de l’ombre, aux nombreux labels locaux déjà existants, pays de Savoie, Ardèche, etc. Rhône-Alpes n’ayant pas de racines historiques, le passage à une identité régionale n’a jamais été de soi. Nous fûmes dans un non-dissensus plutôt que dans un consensus, mais la préconisation fut adoptée… et le label mis en place quelques années plus tard.
Second exemple, celui de la contribution aux États généraux de l’industrie en 2009. Le CESR, pas encore CESER, avait décidé volontairement d’élaborer une contribution à ce qui ressemblait à un mini grand débat en pleine crise économique en général, et industrielle en particulier, dans la deuxième région industrielle de France, aujourd’hui première. Cette contribution était centrée sur quatre questions : pilotage des stratégies industrielles innovantes, stimulation des capacités d’innovation des entreprises, renforcement des capacités humaines, développement technologique et géographique des industries rhônalpines. En conclusion trois projets phares étaient proposés. D’abord une plateforme d’orientation financière régionale, dont l’objet était de faciliter l’accès au crédit, notamment des PME, par la création d’un guichet unique et d’une concertation de tous les acteurs des institutions financières et autorités à compétence économique. Ensuite un projet de promotion de la gestion par les compétences au sein des entreprises visant à mettre de manière opérationnelle les salariés et le développement de leurs compétences au centre de la stratégie des entreprises. Enfin la création de l’Institut Confluences, dédié au progrès et à la diffusion des connaissances sur l’industrie ; il visait à la fois à favoriser la recherche académique sur l’économie et la sociologie industrielle, autrefois florissante dans la région et qui s’était beaucoup atrophiée, mais également et peut-être surtout, à être un laboratoire d’idée, un think tank, et un outil de communication.
Que sont devenus ces projets ? Ce fut l’occasion pour le CESR de développer le concept de mère porteuse : le CESR n’a pas vocation à se transformer dans la durée en gestionnaire de projets et encore moins d’institution pérenne, mais il nous paraissait utile, voire indispensable, si nous ne voulions pas que nos propositions restent lettre morte, d’amorcer la pompe et de prendre l’initiative de leur mise en œuvre.
Nous réussîmes, avec l’appui du Conseil régional, à convaincre la communauté financière, essentiellement lyonnaise, de l’intérêt de la plateforme d’orientation financière. Il faut dire qu’une vénérable institution dénommée « Lyon place financière et tertiaire » existait depuis les années 70 et constituait un terreau favorable. Elle s’est cependant étiolée, notamment avec la mise en place de l’antenne régionale de la BPI, et alors même qu’elle n’avait pas exactement les mêmes fonctionnalités.
Le projet d’action sur la gestion par les compétences, dont le président MEDEF du CESR avait voulu qu’il soit porté exclusivement par le patronat, et non par un organisme paritaire, s’est heurté à un veto de celui-ci et est mort-né.
Quant à l’Institut Confluences il a bien vu le jour, avec des moyens fournis par le Conseil régional ; il a fait pendant trois ans un travail tout à fait intéressant, bien que plus orienté vers la diffusion de connaissances et la promotion de l’industrie que vers l’impulsion de la recherche, faute de moyens et peut-être de volonté, concurrencée également au niveau national par la création de la Fabrique de l’industrie, qui elle n’en manquait pas, de moyens ! Il est mort avec l’arrivée de la nouvelle majorité régionale qui lui a coupé les vivres, comme d’ailleurs les principales branches industrielles qui l’avaient initialement soutenu.
Faut-il pour autant penser que le concept de mère porteuse est inadéquat pour un CESER ? Je ne le crois pas, au contraire. Le concepteur est bien le mieux à même d’initier la dynamique de projet. Ces projets ont été victimes, comme beaucoup de projets, du manque d’association en amont des futures parties prenantes… et du volontarisme un peu solitaire du président du CESER. Ce furent cependant des expériences formatrices qui perdurent dans la mémoire d’acteurs régionaux et qui ont connus certains rebondissements comme la création d’une section industrie au CESER, comprenant des personnalités extérieures qui avaient été associées à l’Institut confluences.
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Dernier exemple, celui de la transition énergétique. Début 2013, le CESER avait décidé de se saisir de la question de la transition énergétique dans le cadre du débat public lancé par le gouvernement. Les contributions souvent les plus intéressantes sont celles dont le CESER lui-même était à l’initiative. Il faut remarquer que le Conseil régional utilise avec la plus grande parcimonie le droit de saisir le CESER d’une question, aujourd’hui encore plus qu’hier. Le débat eut donc lieu dans le cadre de la commission développement durable présidée par un membre de la CGT. Le projet de rapport issu de ces débats était très substantiel, avait une connotation très pro-nucléaire, mais faisait également une place non négligeable à la sobriété énergétique et aux énergies renouvelables.
Consultée en tant qu’organisation syndicale, la CFDT a estimé qu’elle ne pouvait le voter en l’état. Elle a décidé de proposer une conclusion modifiée, correspondant au compromis esquissé en commission. En substance la conclusion et la commission disaient : « Proposons que le maximum soit fait en matière d’économies d’énergie et d’énergies renouvelables et l’équilibre en électricité nucléaire en résultera », ce qui était une position de compromis par rapport à la position confédérale (à l’époque 50 % de nucléaire en 2030). Cette proposition a été refusée par la présidence MEDEF avec l’appui de la CGT, souhaitant exposer clairement un clivage entre les soi-disant pro-nucléaires et les soi-disant anti-nucléaires.
Si j’ai formellement échoué sur cette position de compromis, l’expérience a démontré qu’un compromis est possible sur un sujet ô combien délicat, y compris avec une partie du patronat, ce qui en termes d’image et de pratique démocratique du débat était très important à mes yeux. Cet exemple montre paradoxalement que la société civile est capable de trouver des compromis sur des sujets a priori clivants. Encore faut-il laisser de côté la logique des lobbys. Je dois constater que sur une dizaine d’années une telle stratégie ne s’est jamais reproduite aussi clairement. Il faut dire que la filière nucléaire occupe en Rhône-Alpes une place majeure, tant dans la production d’électricité que dans la production du combustible, dans la chaîne de valeur de la construction des centrales, et dans la recherche fondamentale et appliquée. Il faut dire aussi que le CESER depuis sa création en 1972 jusqu’au renouvellement de 2018, soit 45 ans, a constamment été présidé par un membre du CNPF, puis du MEDEF régional, ou de sa branche de la métallurgie. Cette conscience d’une légitimité de droit divin est quelques fois mauvaise conseillère. L’exception confirme la règle du compromis possible.
Pour être tout à fait honnête, il faudrait également citer le poids des lobbys du BTP et des transports : l’introduction de la préoccupation environnementale et de leurs représentants en 2010 avec le passage du CESR au CESER est loin d’avoir neutralisé leur influence dans les avis formulés sur les infrastructures comme l’autoroute Lyon-Saint-Etienne ou les contournements de Lyon.
Je partage totalement le point de vue exprimé par Frédéric Sève, secrétaire confédéral de la CFDT, en juillet 2017 lors d’une Université d’été de la CFDT régionale [1] quand il disait que la démocratie n’est pas que la liberté de décision ; que c’est aussi un mécanisme intégrateur et d’égalité et qu’il faut être très prudent sur la simplicité de la démocratie ; qu’il faut complexifier la représentation, la parole, la prise en compte des points de vue, dans l’espace social, dans l’espace tout court et dans le temps ; que la démocratie n’est pas que la prise de décision, mais aussi la délibération, le débat ; que les corps intermédiaires doivent être des opérateurs de débat même sans décision ; que notre culture du débat collectif est indigente. Notre tâche est de l’organiser de manière plus rigoureuse à tous les niveaux. « Au-delà de leur champ propre, les corps intermédiaires doivent inscrire le sujet qui les préoccupe dans un cadre collectif plus large. Ils ne produisent pas de la norme pour d’autres. »
Son propos ne visait pas les CESER, mais on ne saurait mieux définir leur utilité sociale.
Au-delà de l’apprentissage de la délibération, j’ai pu constater que le CESER avait un rôle formateur considérable dont on peut penser qu’il instille des pratiques dans les organisations dont les conseillers sont membres et le plus souvent dirigeants ; formation par exemple à la méthodologie prospective, à l’évaluation de projet ou de politiques publiques, à l’analyse budgétaire des collectivités, ouverture à des champs nouveaux, bref aux rencontres improbables, dont on sait qu’elles constituent le terreau de l’innovation.
Au-delà des personnes et de leurs organisations, il faut aussi souligner l’effet réseau : on ne compte plus les initiatives et les projets qui sont nés des relations de confiance et d’estime réciproques créées au sein du CESER. J’en suis encore victime !
Pour autant tout est-il parfait dans le meilleur des CESER possibles ? Certainement pas.
En janvier dernier, dans le cadre du grand débat, le groupe CFDT du CESER Auvergne–Rhône-Alpes lui a proposé d’élaborer une contribution sur le rôle des corps intermédiaires et des CESER. Cette proposition a abouti à l’adoption d’une contribution dont les préconisations résument à la fois les points faibles du fonctionnement actuel et ce qu’il conviendrait de faire pour y remédier.
Contribution du CESER Auvergne-Rhône-Alpes 19/02/2019
Les corps intermédiaires enfin écoutés
Synthèse des préconisations
- Demander à l’exécutif du Conseil régional d’instituer avec les corps intermédiaires un dialogue préalable a chaque prise de décision importante.
- Associer plus en amont le CESER dans le travail préparatoire aux divers plans et schémas régionaux.
- Participer à la définition de critères pour objectiver les évaluations et les rendre démocratiques conformément à la loi.
- Expérimenter la mise en place de consultations citoyennes, d’ateliers participatifs, de plateformes collaboratives, de forums…
- Prendre en compte les attentes des citoyens exprimées au travers des pétitions citoyennes qui peuvent venir alimenter les travaux du CESER
- Proposer des nouvelles modalités de coordination entre le CESE, les CESER et les conseils de développement, sans rôle hiérarchique, mais avec des impulsions, en mode projet.
- Demander à l’exécutif du Conseil régional de se prononcer sur chaque préconisation formulée par le CESER
Rien n’est dit sur une éventuelle modification de la composition du CESER, par exemple en y incluant des citoyens tirés au sort ; sans doute le consensus sur ce point n’était-il pas suffisant ? Ces propositions dessinent les points sur lesquelles des instances de démocratie participative, et pas seulement les CESER, sans vouloir se substituer aux instances de la démocratie représentative, souhaitent des progrès : un dialogue plus encadré et plus « obligé » avec les exécutifs, un rôle plus important dans l’évaluation, une intensification quantitative et qualitative des relations directes avec les citoyens, un droit à l’expérimentation et enfin un maillage des instances de représentation participatives.
Donc on ne renverse pas la table, mais on progresse. La sagesse ? J’ajouterais que dans la logique de l’empowerment, un certain nombre de ces préconisations, l’expérimentation des relations avec les citoyens, les relations entre les différents niveaux de démocratie représentative, pourrait être mise en œuvre sans attendre une bénédiction de la loi. Au boulot, chers collègues !
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