Assurance chômage : ajustement économique ou nouveaux droits sociaux ?

« La double transformation de l’assurance chômage et de l’accompagnement des chômeurs (…) parachève la construction d’un marché du travail adapté aux enjeux de notre temps ». Le moins que l’on puisse dire est qu’en présentant de la sorte la dernière réforme de l’assurance chômage Muriel Pénicaud n’a pas convaincu tout le monde.  

Pour ne citer que lui, Laurent Berger, patron d’une CFDT qui partage depuis bientôt trente ans la présidence de ladite assurance avec le MEDEF, n’a pas mâché ses mots : il en a « marre de ceux qui mentent. (…) Le gouvernement, quand il dit que c’est une réforme pour lutter contre la précarité, c’est un mensonge, c’est pour lutter contre les précaires ». Quelques jours plus tôt, le Président de la République déclarait pourtant devant l’OIT : « Je ne veux plus que nous considérions que le sujet d’ajustement économique et de la dette prévaut sur les droits sociaux ». Alors qui ment, qui dit vrai ?

Difficile de trancher sans poser deux questions préalables : 1) quels sont ces « enjeux de notre temps » auxquels le gouvernement entend adapter le marché du travail français ? 2) Est-il possible de l’y adapter sans porter atteinte aux droits sociaux, particulièrement ceux des travailleurs précaires ?

Qu’est-ce qu’un marché du travail adapté ?

A prendre au mot l’argumentaire gouvernemental, la réforme vise simultanément trois objectifs : permettre aux entreprises de trouver sur le marché les compétences dont elles ont besoin pour innover et réussir dans la mondialisation et les multiples transitions en cours ; mettre chaque actif en capacité de trouver l’emploi et suivre le parcours qui lui convient ; porter un coup d’arrêt à l’expansion accélérée des contrats courts et de l’alternance emploi-chômage. Trois maîtres-mots : compétitivité, mobilité, sécurité. Hélas, il en va des réformes comme de l’enfer : pavées de bonnes intentions, elles sont remplies d’embûches et de tentations.

Par exemple : combattre la précarité et l’intermittence en réduisant la couverture chômage des précaires et des intermittents ; accroître le retour à l’emploi en abaissant les seuils de l’emploi « convenable » ; promettre à chacun la liberté de choisir son avenir professionnel tout en subordonnant ses choix aux besoins immédiats de la production ; punir les employeurs consommateurs de contrats courts comme si le marché leur laissait toujours le choix ; etc.  Autant de contradictions qui font écho à divers titres au syllogisme originel sur lequel s’appuient les réformes « structurelles » du marché du travail :

1. En économie ouverte, les droits sociaux des pays riches sont devenus à bien des égards des freins à l’activité et par là des facteurs de chômage
2. Or, pour chacun comme pour la société, tout vaut mieux que le chômage
3. Il faut donc reconsidérer, sinon restreindre les droits des travailleurs pour garantir ce droit social élémentaire qu’est l’accès à l’emploi.

Chacune de ces prémisses est discutable point par point (ce qu’admet implicitement Emmanuel Macron lui-même dans la déclaration précitée). Tel n’est pas ici le propos. Leur énoncé suffit à comprendre pourquoi elles nourrissent un conflit sans fin entre ceux qui préconisent sans trop vouloir le dire d’en rabattre sur les acquis au nom de la compétitivité et de l’emploi, ceux qui à l’opposé s’arc-boutent sur la préservation des acquis, ceux encore qui sont prêts à composer à condition que de nouveaux droits compensent raisonnablement les anciens. Essayons plutôt de voir de quelles « adaptations » du marché du travail chacun des volets de la réforme est porteur.

L’autonomie du régime paritaire réduite comme peau de chagrin

La dimension procédurale de la réforme suscite beaucoup moins de commentaires que son contenu. Elle est pourtant d’importance. Dès l’origine (1958), l’assurance chômage (UNEDIC) a été placée à parts égales sous la responsabilité des organisations syndicales et patronales, à qui revenait de négocier périodiquement les paramètres du régime (cotisations et prestations), de veiller à l’équilibre des comptes et d’assurer (via le réseau des ASSEDIC) le service et le contrôle des allocations. Mais ce n’était qu’une délégation, susceptible d’être retirée par l’Etat en cas de défaillance des organisations gestionnaires. Formellement, cela n’est arrivé qu’une fois, quand en 1982 le patronat a — pour un temps — mis les clés sous la porte, faute d’accord sur le financement du chômage de longue durée et de la retraite à 60 ans. Mais si bon an mal an le régime paritaire a su par la suite résister aux crises récurrentes de l’emploi, ses marges de manœuvre se sont peu à peu réduites. Financièrement d’abord, l’Etat venant à chaque crise combler en dernier ressort son déficit (inclus dans le calcul des 3 % de Maastricht). Institutionnellement ensuite, avec la fusion des ASSEDIC et de l’ANPE en un opérateur unique — Pôle Emploi — placé sous la tutelle de l’Etat (2009), puis le recouvrement des cotisations chômage confié aux URSSAF (2011), suivi de la fiscalisation de la cotisation salariale, basculée vers la CSG (2018). Dans cette perspective, la réforme en cours n’est qu’une étape de plus dans la perte d’autonomie de l’assurance chômage, mais elle est de taille. Certes l’Etat ne s’est jamais privé d’intervenir dans les coulisses des négociations, jusqu’à inspirer les plans successifs d’économies ; mais il le fait cette fois à visage découvert : après avoir strictement cadré la négociation en fixant à l’avance le montant des économies attendues (3,4 milliards d’euros par an), puis constaté l’échec des partenaires à s’entendre, il reprend aujourd’hui la main en fixant seul les nouveaux paramètres de l’indemnisation. Derrière un paritarisme de façade se cachait depuis longtemps un tripartisme de fait ; c’est une gestion étatique sans fard qui vient de s’affirmer (on peut d’ailleurs en dire à peu près autant de la formation professionnelle). Une évolution conforme à la vision macronienne des relations professionnelles : aux syndicats et au patronat de négocier les normes dans les entreprises et les branches ; à l’Etat d’équiper et de réguler seul les marchés du travail et de la formation. Reste à savoir si ce choix est ou non sans effet sur les droits et devoirs des salariés.

L’assurance chômage se ferme aux précaires

La question du périmètre de l’assurance chômage est aussi vieille, sinon que le régime lui-même, du moins que la montée du chômage. Doit-elle indemniser tous les « travailleurs involontairement privés d’emploi » (selon les termes du Code du travail), ou seulement ceux qui sont susceptibles de retrouver du travail à plus ou moins brève échéance, laissant les autres aux différents dispositifs d’assistance ? Question brûlante en temps de chômage de masse, qui a conduit dès 1982 à scinder l’indemnisation en deux : au nouveau régime de « solidarité », financé par l’Etat, la charge des exclus du marché du travail, à l’UNEDIC, financée par les cotisations salariales et patronales les inclus et — mais dans quelle mesure ? — ceux qui gravitent à ses marges. Une ligne de partage moins tranchée en pratique qu’en principe, particulièrement du côté des séniors pour lesquels l’assurance chômage a pris longtemps et largement sa part de préretraites qui ne disaient pas leur nom. La création du RMI en 1988, suivi du RSA en 2009 et bientôt du Revenu universel d’activité (RUA) n’a fait qu’accentuer la césure entre un régime d’assurance assis sur une base professionnelle (du moins jusqu’à la fiscalisation partielle de son financement) et un régime d’assistance universelle financé par l’impôt, formé d’un ensemble complexe de « minima sociaux » le plus souvent liés à la privation d’emploi. Pour autant les gestionnaires de l’UNEDIC ne sont pas restés insensibles à la segmentation croissante du marché du travail ni à l’expansion continue des emplois précaires et du chômage récurrent. Au fil des conventions, ils ont tenté d’y répondre en élargissant considérablement les possibilités de cumul entre allocations chômage et emplois courts (le mécanisme de « l’activité réduite » concerne aujourd’hui 1,7 million d’allocataires, soit 47 % du total). L’assurance chômage s’est aussi progressivement ouverte aux travailleurs disposant de durées de cotisation courtes (moins d’un an), jusqu’à abaisser en 2009 son seuil d’entrée aux « 4 mois dans les 28 » et mettre en place en 2014 un système de « droits rechargeables » au profit des chômeurs récurrents ; et elle a maintenu un mode de calcul avantageux pour l’indemnisation des salariés à temps partiel. Cette ouverture relative aux précaires a constitué durant les deux dernières décennies la principale contrepartie concédée aux syndicats (particulièrement à la CFDT, qui en a fait sa revendication principale) en échange d’une réduction progressive, mais substantielle, pour raisons d’économies, des durées maximales d’indemnisation des chômeurs ayant cotisé le plus longtemps, seniors compris. D’où le choc que représentent aujourd’hui pour la partie syndicale le relèvement du seuil d’entrée à « 6 mois dans les 24 », le durcissement des conditions d’accès aux activités réduites et aux droits rechargeables, et la révision à la baisse du calcul des allocations des temps partiels, mesures susceptibles d’exclure ensemble plusieurs centaines de milliers de chômeurs en fin de contrat court de l’indemnisation (pour mémoire, 49 % des quelques 2,7 millions d’allocataires de l’assurance chômage venaient fin 2017 d’une fin de CDD ou de mission d’intérim, contre 29 % d’un licenciement et 18 % d’une rupture conventionnelle). Si la proportion de chômeurs indemnisés par l’assurance chômage (le « taux de couverture ») s’est maintenue continûment dans une fourchette de 40 à 45 % (à quoi s’ajoutent 8 à 10  % de chômeurs pris en charge par le régime de solidarité), la tendance des quinze dernières années était au déplacement de la couverture offerte vers les salariés précaires aux dépens des plus stables. Une façon « d’adapter » le marché du travail qui, en temps de réduction des déficits, pouvait d’autant mieux se défendre qu’elle pouvait se lire comme l’ébauche d’une transition de l’assurance chômage classique vers une « assurance emploi » garantissant un revenu permanent aux salariés intermittents.

Si le gouvernement décide aujourd’hui d’y mettre un coup d’arrêt, c’est au motif que ce soutien de l’assurance chômage aux récurrents et aux précaires aurait sa part de responsabilité dans la croissance exponentielle des contrats courts et des allers-retours emploi-chômage, citant à l’envi le cas de « permittents » percevant plus au chômage qu’en emploi, ou à temps partiel qu’à temps complet. Si la couverture des précaires est ainsi restreinte, c’est donc pour la bonne cause, celle du combat contre la précarité. Argument fort opportun en temps d’économies budgétaires, mais loin d’être confirmé par les faits. Ce n’est pas parce que le chômage récurrent et sa couverture par le régime se sont accrus ensemble que le lien de causalité a joué dans le sens que retient le gouvernement ; on peut tout aussi bien soutenir la causalité inverse et mieux vaut pour ne pas tourner en rond admettre qu’on se trouve ici devant un cas typique du problème de la poule et de l’œuf. Il est possible et même probable que les règles d’indemnisation agissent en retour sur les comportements des employeurs (recrutement et séparation) et des travailleurs (recherche d’emploi), et pas seulement du côté des emplois courts. Mais peut-on vraiment attendre du recul des garanties offertes aux précaires qu’elles incitent de manière significative les employeurs à offrir des contrats longs ? Des facteurs autrement plus puissants entretiennent depuis longtemps la segmentation du marché du travail et la montée de l’emploi récurrent. Et s’il s’agit de modifier les paramètres des écosystèmes qui peuvent s’établir entre règles d’indemnisation et comportements d’emploi, est-ce la meilleure façon de s’y prendre que de faire porter le coût de l’ajustement sur le seul côté des chercheurs d’emploi ? Justement, répondra-t-on, il y a le « bonus-malus ».

Le bonus-malus fait son entrée, mais elle est timide

L’idée n’est pas nouvelle ; voilà longtemps qu’elle inspire sous diverses formes les propositions de réforme de l’assurance-chômage, y compris de la part d’économistes orthodoxes pour qui la taxation (très) modérée des licenciements est de loin préférable aux pesanteurs du droit et à l’arbitraire des juges pour protéger l’emploi stable. Il s’agit, en référence au système de l’experience rating en vigueur aux Etats-Unis de faire contribuer les employeurs à l’assurance chômage en proportion des dépenses qu’ils lui occasionnent ; de cette façon les pollueurs seront les payeurs, et seront incités à stabiliser leur main d’œuvre. Mais c’est une solution que le patronat français a refusée de longue date, au point de faire capoter la dernière négociation de l’UNEDIC avec le résultat que l’on sait. On peut donc se féliciter que le gouvernement ait fini par la lui imposer, trouvant là le moyen d’asseoir une réforme sévère, mais équilibrée : un tour de vis pour les allocataires, un autre pour les employeurs cotisants. Seulement le second demeure timide : la pénalité sera au pire d’un point de cotisation en plus (sur un total de 4 et des poussières), soit 12 € par mois pour un SMIC, et le bonus d’un point en moins, ce qui ne paraît guère de nature à peser beaucoup sur les décisions d’embauche et le choix des contrats. Surtout, adoptée à titre expérimental et pour les seules entreprises de plus de 11 salariés, elle ne vaudra dans un premier temps que pour les 7 secteurs où les ruptures de contrat sont les plus nombreuses. On comprend que le gouvernement veuille avancer à petits pas pour ne pas braquer le patronat. Mais n’est-ce pas aller à l’encontre du principe de mutualisation des risques inhérents à tout régime d’assurance que de ne le faire jouer qu’entre les plus pollueurs ? D’autant qu’appliquer le bonus-malus au marché du travail suppose que tout employeur est seul responsable de ses choix en la matière ; or on sait le rôle majeur qu’y jouent l’état de la concurrence, la position dans la chaîne de valeur, la disponibilité de la main-d’œuvre et les caractéristiques de l’activité. Tous facteurs qui plaident plutôt pour une régulation négociée de l’emploi à l’échelle des branches, voire des territoires, où la taxation des emplois précaires pourrait être un levier parmi d’autres comme la formation, la mutualisation des emplois ou l’appui collectif aux mobilités.

Les cadres supérieurs en victimes expiatoires

Voilà longtemps que l’indemnisation des cadres au chômage suscite la convoitise des budgétaires à la recherche de gisements d’économies. D’autant que les règles de l’assurance chômage leur confèrent quelques avantages relatifs, avec un taux de remplacement qui ne peut descendre en dessous de 57 % du salaire brut antérieur (équivalant à 67 % du net) et une allocation plafond de 7 700 € (6 615 € en net), particulièrement élevée au regard de ce qui se pratique chez nos voisins. Sans oublier que « faire payer les riches » comporte des bénéfices politiques, surtout si l’on fait par ailleurs payer les plus pauvres ou les moins indemnisés. Longtemps, la CGE-CGC a résisté aux velléités de réduction de ces avantages en faisant du statu quo la condition de sa signature des conventions UNEDIC. Là encore le gouvernement vient de sauter le pas, au risque de se mettre aussi à dos ce syndicat-là. Le plafond n’est pas réduit, mais au-dessus de 4 500 € de salaire brut, c’est l’allocation qui sera réduite de 30 % après 6 mois de chômage, sans pouvoir descendre en dessous de 2 261 €. Une façon d’exploiter enfin le fameux gisement, mais réduite aux seuls cas où le chômage dure, laissant entendre — comme le suggère un graphique opportunément inséré dans le dossier gouvernemental — qu’une allocation trop généreuse incite les cadres supérieurs au chômage à prendre leur temps pour retrouver un job. Un souci « d’activer » la recherche d’emploi qui est d’ailleurs loin d’être absent du volet de la réforme supposé le plus avantageux pour les chômeurs.

Les ambiguïtés de l’accompagnement

A s’en tenir à la présentation du gouvernement la réforme n’est faite que d’avancées : même les mesures qui pourraient, s’agissant des précaires et des récurrents, être à bon droit reçues comme des reculs sont censées « favoriser le retour à l’emploi ». Ce serait de bonne guerre si cela ne risquait d’accroître encore la défiance des citoyens envers leurs représentants. Car prétendre favoriser le retour à l’emploi en réduisant les allocations, c’est postuler qu’en l’état l’assurance chômage dissuade nombre de chômeurs de prendre ou reprendre un travail. Un implicite transparent sous-tend ainsi l’argumentaire officiel : non seulement les règles actuelles de l’indemnisation alimentent l’explosion des contrats courts, mais encore elles grossissent les rangs des faux-chômeurs, qui en profitent pour ne pas occuper sans tarder les emplois disponibles (et d’invoquer les difficultés de recrutement). Une ficelle qui risquerait cependant d’être trop grosse si la réforme n’offrait pas des contreparties plus crédibles à ces pilules amères. Outre l’ouverture sous conditions de l’assurance chômage aux démissionnaires et aux indépendants, décidée l’année dernière, mais reconvoquée pour l’occasion, c’est le volet « accompagnement » des mesures annoncées qui fait figure de contrepartie principale. Formations préalables à l’embauche ciblées sur des offres non pourvues, aide intensive à la recherche d’emploi dans les quatre premières semaines d’inscription, accompagnement spécifique des chômeurs récurrents, nouvelle offre de service aux entreprises ayant du mal à recruter… Dans le cadre de sa nouvelle convention avec l’Etat, Pôle emploi est largement mobilisé, avec à la clé le recrutement de 1 000 conseillers supplémentaires.

Ce serait faire un mauvais procès que de regarder uniquement cet effort comme une façon de mettre sans le dire « la pression » sur les chômeurs récalcitrants. Un accompagnement personnalisé et de qualité des chercheurs d’emploi est à sans conteste l’un des moyens d’assurer la « sécurisation des parcours » en contrepartie de la flexibilité des emplois. Il reste qu’il s’opère ici sous le sceau de l’ambiguïté. C’est à l’opérateur public chargé de l’indemnisation et du contrôle de recherche d’emploi qu’il revient de l’assurer, fut-ce par le truchement d’opérateurs privés sous-traitants. Ce qui place les demandeurs d’emploi en situation de subordination sans accroître leur capacité à peser sur les conditions d’emploi et de rémunération offertes — surtout quand les critères réglementaires de « l’offre d’emploi convenable » sont simultanément revus à la baisse. Pour revenir au sujet qui vient d’occuper Metis, il y aurait pourtant là matière à réfléchir à de nouveaux « corps intermédiaires » capables de rétablir quelque peu l’équilibre en donnant droit de cité à des formes alternatives « d’adaptation du marché du travail aux enjeux de notre temps ». Force est de constater que le fil rouge de la réforme est celui d’un meilleur appariement entre offre et demande sur un marché du travail fortement déséquilibré, sans rien changer au rapport des forces en présence, sinon au détriment des précaires. En dépit de la déclaration d’intention citée en ouverture, « l’ajustement économique » continue de prévaloir sur les « droits sociaux ».