Initiative bienvenue de l’IRES que celle d’inviter, le 2 décembre dernier, économistes et acteurs sociaux à débattre du bilan et du devenir des allégements de cotisations sur les bas salaires. Montée continûment en puissance depuis 30 ans (jusqu’à 75 milliards d’euros aujourd’hui, soit 11 % de la masse salariale et 2,7 % du PIB), voici en effet une politique qui n’occupe guère dans l’espace public une place à la mesure de son caractère massif, sinon pour être discutée sous l’angle de ses seuls effets sur le volume d’emploi ou, dérive budgétaire aidant, des économies qu’elle pourrait procurer au moyen d’ajustements à la marge.
D’où l’intérêt d’une conférence-débat qui, sur la base des évaluations les plus récentes, se proposait d’élargir la focale au-delà des seuls effets sur l’emploi tout en tenant à distance les enjeux budgétaires du moment.
Bref rappel avant d’entrer dans le vif du sujet : l’idée qu’un coût du travail (cotisations comprises) trop lourd aux alentours du SMIC contribue à la montée du chômage des salariés peu qualifiés s’impose dès la fin des années 1980 chez les experts et les décideurs. À défaut de prendre le risque politique d’une remise en cause du salaire minimum, il va s’agir, dans un premier temps, de mettre fin à la dégressivité des cotisations en supprimant, par étapes, plusieurs plafonnements d’assiette alors en vigueur. Puis, à compter des années 1990, de rendre à l’inverse les cotisations progressives au moyen d’un dispositif d’allégement décroissant entre 1 et 1,6 SMIC, qui se constitue par étapes : exonérations Balladur (1993) puis Juppé (1995), allégements Aubry (2000) puis Fillon (2003).
Taux effectif de cotisations sociales sur les salaires exprimés en part de SMIC (1995-2024)
Source : DARES
Un troisième palier est franchi en 2019, lorsque les mesures du Crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE, 2013) et du Pacte de responsabilité et de solidarité (2014) sont converties en 2019 en réductions pérennes des taux de cotisation maladie (-6 points) et famille (-1,8 point), et cela jusqu’à 2,5 puis 3,5 SMIC. C’est dans les deux cas à l’État qu’il revient de compenser un manque à gagner pour la Sécurité sociale, lequel n’a cessé d’augmenter au fil du temps, jusqu’aux 75 milliards d’aujourd’hui.
Montants des exonérations générales en points de PIB
Source : Rapport Bozio-Wasmer
Évaluer les effets oui , mais lesquels ?
Si les allégements de cotisations sur les salaires ont connu en 30 ans des modalités complexes et changeantes, ils présentent une constante : celle d’avoir été continûment conçus et présentés comme les outils d’une politique résolue en faveur de l’emploi peu qualifié, justifiant que des moyens amples et croissants lui soient consacrés.
C’est tout l’intérêt de la conférence réunie par l’IRES que de montrer qu’à l’heure des bilans, il n’est pas possible de s’en tenir au seul effet sur le volume de l’emploi. Présentées successivement en ouverture par leurs auteurs, deux évaluations récentes convergent pour identifier d’autres effets d’importance : le rapport d’Antoine Bozio et Étienne Wasmer, réalisé à la demande d’Elisabeth Borne à l’issue de la Conférence sociale d’octobre 2023 (« Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire »), et l’étude de Jérôme Gautié et de Frédéric Lerais (« Politiques d’exonération sur les bas salaires : usages et effets potentiels ») commandée en 2020 par la CFDT à l’IRES .
Emploi non qualifié : effet volume vs effet qualité
Dès l’origine, il s’est agi de stopper, sinon d’inverser, la tendance à la chute de l’emploi non qualifié, identifiée en France dès les années 1980 comme source principale d’un chômage de masse alors en pleine expansion. Aux aides sélectives à l’embauche et à la formation des chômeurs peu qualifiés devait s’ajouter la réduction du coût du travail au bas de l’échelle des qualifications. Ainsi fut-il fait, et, longtemps discuté entre économistes, le résultat ne fait, 30 ans après, guère l’objet de controverse : s’il est difficile à chiffrer compte tenu de la variété des facteurs qui commandent le niveau d’emploi, les allégements semblent bel et bien avoir renversé la tendance en favorisant l’essor des emplois peu qualifiés. Positif en soi, le constat soulève immédiatement la question d’après, celle de la qualité des emplois créés. Car, en la matière aussi, les observations convergent : contrats précaires, travailleurs pauvres, temps partiel subi, manque de perspectives de carrière, conditions de travail difficiles sont le lot de beaucoup de ces emplois, au point de contrebalancer, dans l’opinion, les gains observés sur le front du chômage. Les allègements bas salaires n’expliquent certes pas tout en la matière, mais il ne fait guère de doute qu’ils ont joué comme un facteur favorisant, avec des effets connexes sur la dynamique des salaires.
L’impact sur les bas salaires : trappe ou pas trappe ?
C’est une autre question cruciale posée par les deux rapports, et elle sera fortement reprise par les acteurs sociaux invités à s’exprimer en seconde partie de débat. Elle se posait déjà ex ante, comme le disent les experts, i.e. dès l’origine du dispositif : des allégements d’autant plus substantiels que le salaire est faible ne risquaient-ils pas d’enfermer les salariés concernés au bas de l’échelle des rémunérations en rendant les augmentations plus coûteuses pour l’employeur, particulièrement au voisinage des seuils d’exonération ? Sur ce point, les deux rapports se montrent plus circonspects, l’analyse des données statistiques sur la distribution des salaires ou les dynamiques individuelles de carrière n’apportant guère de réponse probante. Si la concentration des salaires autour du Smic est une tendance avérée, il est difficile de l’attribuer respectivement au développement de l’emploi non qualifié et au freinage des progressions individuelles de salaire pour ceux qui les occupent. Mais, appuyés sur leurs pratiques du terrain et de la négociation salariale, les acteurs syndicaux se montrent beaucoup plus affirmatifs : le nombre croissant de salariés bloqués au SMIC et les salaires minima couramment inférieurs au SMIC dans les grilles de branche montrent que les allègements de cotisation sont, en tout ou partie, responsables de la constitution de trappes à bas salaire, et, partant, de l’atonie des négociations salariales dans les entreprises ou les branches (sont citées, entre autres, la propreté ou la sécurité) les plus concernées. Lesquelles peuvent aussi avoir pour effet de dissuader, faute de perspectives de carrière, les salariés peu qualifiés de monter en compétences en entreprenant une formation.
À quoi s’ajoute le phénomène connexe, relevé aussi bien par l’étude de l’IRES que par les participants syndicaux, du développement de compléments de rémunération distincts du salaire, qui permettent aux employeurs d’augmenter leurs salariés sans réduire le montant des allègements dont ils bénéficient. Certains, légaux, comme l’épargne salariale (intéressement, participation, épargne-retraite) qui, grâce au « forfait social », donne lieu à moindre cotisation ; d’autres beaucoup moins, comme le versement officieux de diverses primes « grises » échappant à tout barème de cotisation.
Allègements et transferts au long des chaînes de valeur
Autre enseignement des débats : conçus a priori pour protéger l’emploi non qualifié, les allègements bas salaires peuvent exercer des effets largement au-delà du périmètre de leur cible initiale. Dès lors qu’ils revêtent un caractère massif, on peut – on doit, selon les auteurs des deux études présentées – les regarder comme une subvention d’exploitation d’autant plus importante que la part des bas salaires est élevée dans les entreprises et les secteurs. Une « manne financière » qui peut, in fine, trouver bien d’autres usages que l’embauche et la rémunération d’employés ou d’ouvriers peu qualifiés. Dans l’entreprise, elle peut, paradoxalement, être employée à améliorer la rémunération et/ou la carrière de salariés plus qualifiés, par une sorte de transfert au détriment de ses bénéficiaires supposés. Mais le transfert peut aussi s’opérer entre entreprises ou entre branches, et particulièrement des sous-traitants vers leurs donneurs d’ordre, les premiers étant amenés à céder, en comprimant leurs prix, le bénéfice financier des allègements aux seconds, qui, de leur côté, se trouvent incités à externaliser les fonctions peu intenses en qualifications. Autant de transferts difficiles à mesurer mais probables, qui conduisent à envisager l’effet des allègements sous l’angle du partage de la valeur entre agents, à travers la double question posée par Jérôme Gautié : in fine, qui les paie, et qui en profite ?
Last but not least : alléger, mais pour quel modèle productif ?
Partagée par l’ensemble des intervenants, cette dernière question est d’importance, car elle est d’ordre stratégique : en faisant, depuis 30 ans, le choix résolu d’allégements de cotisation massifs sur les bas et moyens salaires, la France a opté pour une croissance plus intensive en travail peu qualifié, remettant implicitement en cause un modèle de protection sociale assis, depuis 1945, sur le salaire. Un pari plutôt réussi à l’aune du nombre d’emplois créés ou de chômeurs évités, mais au prix d’effets collatéraux préoccupants sur les conditions d’emploi et de travail, les perspectives de carrière, les inégalités sociales et le développement des compétences. En d’autres termes, la politique d’allègement massif n’a-t-elle pas compromis la nécessaire « montée en gamme » de son système productif, seule garante, à long terme, de sa compétitivité, particulièrement de sa compétitivité hors-prix ? Il est vrai qu’à l’inverse, de nombreux secteurs de services, qu’on a cru longtemps protégés de la concurrence mondiale, s’y trouvent aujourd’hui exposés comme les autres.
Que faire ?
Au vu des multiples questions, le plus souvent partagées, qui ont émergé du débat, il est clair que le dispositif d’exonération sur les bas salaires est appelé à évoluer sous un ensemble de contraintes que Frédéric Lerais désigne comme un « triangle d’incompatibilité » : préserver l’emploi peu qualifié, rendre à la négociation salariale sa dynamique, ne pas grever le budget de l’État. C’est ici sans surprise que les points de vue divergent. Pour Antoine Bozio et Étienne Wasmer, il faut remodeler le profil des allègements de telle sorte qu’à coût constant, ils se concentrent mieux sur les salariés et les secteurs où leur effet est maximal, tout en repensant le financement d’un modèle français de protection sociale éprouvé par des transformations sociales pour lesquelles il n’a pas été conçu. Pour Jérôme Gautié et Frédéric Lerais, il faut ouvrir un espace de discussion entre interlocuteurs sociaux pour conjurer les multiples risques mis en lumière par l’évaluation, en veillant à ne pas pénaliser les destinataires d’allègements qui, par le jeu de multiples transferts, n’en sont pas les bénéficiaires finaux. Les conclusions des syndicalistes sont plus sévères : attentifs aux multiples effets pervers des allègements, ils considèrent que priorité doit être donnée au renforcement du pouvoir de négociation des salariés et de leurs représentants dans les entreprises et dans les branches, ce qui passe par la conditionnalité des aides, particulièrement dans les branches où les salaires minima restent inférieurs au SMIC, mais aussi par l’élargissement des attributions des CSE aux allègements et par l’information des salariés sur les aides reçues.
Fidèle aux missions de l’IRES, cette conférence-débat aura montré que la place existe pour un dialogue éclairé sur le sujet brûlant des allègements entre chercheurs et acteurs syndicaux, et que les perspectives constructives de réforme ne manquent pas. Moins rassurante est la façon dont la question vient d’être traitée dans le débat budgétaire en cours, où les allègements ont fait figure de variable d’ajustement à la marge. On ne peut qu’espérer que le Haut conseil aux rémunérations, à l’emploi et à la compétitivité, mis en place voici un an, puisse aider à rapprocher les points de vue entre acteurs sociaux et pouvoirs publics.
Pour en savoir plus
Bozio Antoine et Wasmer Etienne, Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire , France Stratégie, octobre 2024
Gautié Jérôme et Lerais Frédéric, Politiques d’exonération sur les bas salaires : usages et effets potentiels, IRES, janvier 2024
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