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par Cécile Jolly

/Le règlement Reach a été adopté par le parlement européen, le 14 décembre 2006, après une longue maturation. Résultat d’un compromis entre des impératifs contradictoires de santé et de sécurité mais aussi d’innovation et de compétitivité, il est original à bien des égards.

 

En ce sens, Reach est parvenu à trouver un équilibre emblématique d’une vision intégrée du développement durable qui a pu arbitrer entre des intérêts et des enjeux divergents. Première réglementation aussi complète à l’échelle mondiale, Reach est parvenu à cet équilibre en raison d’une élaboration partagée, avec les acteurs privés et publics, sociaux et civils, ces fameuses parties prenantes ou stake holders. Reach entre désormais dans une phase de mise en œuvre qui remet en cause des modes de faire administratifs et privés classiques et impose une collaboration entre acteurs, qui ne se résume pas, loin s’en faut, au partage des tâches entre Bruxelles et les États membres. Les nouvelles exigences de Reach, parce qu’elles ne se limitent pas à la technique, suscitent des interrogations sur la bonne marche du système. C’est en quelque sorte un laboratoire de nouvelles formes de politiques publiques.

Une réglementation qui a bénéficié d’une élaboration participative

Trois ans de négociations auront été nécessaires pour faire aboutir Reach. On pourrait estimer que ce temps de décision est excessivement long. Il faut y voir, au contraire, une maturation nécessaire et un mode de décision participatif qui est nécessairement coûteux en temps mais dont les résultats seront plus conformes aux intérêts de chacun et de ce fait mieux admis. C’est la principale difficulté des réglementations actuelles, en dehors de leur foisonnement : elles sont d’autant moins bien appliquées qu’elles sont mal acceptées parce que les parties prenantes n’y ont pas été associées. De ce point de vue, on peut avancer que l’élaboration de Reach a été exemplaire.

Les trois ans de négociation de Reach auront été l’objet de discussions houleuses et passionnantes où les intérêts se sont dans un premier temps affrontés brutalement et les alliances recomposées. L’industrie chimique et ses représentants, parfois avec le soutien actif des syndicats de travailleurs, allemands en particulier, ont plaidé, dans un premier temps, pour un assouplissement voire un abandon de Reach à coups d’études d’impacts sur la compétitivité et sur l’emploi du secteur, plus alarmistes les uns que les autres. Les associations environnementales et de consommateurs mais aussi les pouvoirs publics nationaux et communautaires ont eux aussi brandi leurs propres études d’impacts arguant des bénéfices sur la santé humaine et des morts évités par an qui coûtent à la collectivité et relativisant le coût de la nouvelle réglementation pour l’industrie chimique.

Après l’affrontement nécessaire est venu le temps de la négociation. La Commission européenne a organisé un groupe de haut niveau associant les experts, les pouvoirs publics nationaux et communautaires, les syndicats de salariés du secteur, les représentants patronaux, les ONG environnementales et les associations de consommateurs. Cette concertation sectorielle élargie a eu de nombreuses vertus. Elle a tout d’abord élevé le débat au niveau de l’intérêt européen, les fédérations professionnelles et les syndicats de salariés nationaux cédant la place à leur représentants à Bruxelles (CES et CEFIC). Elle a permis, ce faisant, des recompositions d’alliances. Le syndicalisme européen, moins soucieux des intérêts d’un État membre, comme ce fut le cas dans la première phase d’affrontement de l’Allemagne, a certes conservé sa volonté de préserver l’emploi mais s’est retrouvé du côté des associations environnementales et de consommateurs en faveur de l’interdiction des substances dangereuses pour protéger la santé des travailleurs. La concertation s’est appuyée sur de nouvelles études d’impacts dont le cahier des charges a été élaboré conjointement par l’ensemble des parties prenantes. Cette conciliation pluripartite a laissé la possibilité de  » sortir  » en cas de désaccord, opportunité que certaines ONG environnementales ont saisi pour illustrer leur opposition à certaines orientations des études d’impact.

L’avantage d’une telle concertation pluripartite est qu’elle reflète assez naturellement la difficile conciliation des intérêts économiques, sociaux et environnementaux, par l’intermédiaire de leurs  » représentants « , les pouvoirs publics communautaires étant finalement un médiateur et un arbitre, l’intérêt collectif ressortissant de la confrontation des différents intérêts. Si la protection du consommateur final a été préservée dans la version finale de Reach, de même que celle des travailleurs exposés et de l’environnement écologique, les autorités publiques communautaires ont pris garde de maintenir la capacité d’innovation du secteur chimique, en adaptant la réglementation pour la R&D et les substances non substituables. Elles ont également réussi à convaincre progressivement l’industrie chimique que les coûts étaient certes non négligeables mais qu’une telle réglementation pouvait être favorable non seulement à l’innovation du secteur mais aussi à son image dégradée dans l’opinion publique. Les premières simulations de l’application de Reach avec les fabricants de produits chimiques et avec leurs utilisateurs aval réalisée en 2005 ont enfin montré que la chimie était mieux préparée à s’y confronter du fait de son expérience en matière de sécurité industrielle que les entreprises aval.

Son application nécessite une collaboration à tous les étages

L’application de Reach comme son élaboration va nécessiter une collaboration inédite : collaboration inter-entreprises, coordination des services publics et pluridisciplinarité sont les maîtres mot de la réussite du nouveau système.
Etant donné le nombre de substances chimiques dans les produits finis comme les ordinateurs, qui peut être supérieur à 100, l’enregistrement et les tests risquent de s’avérer extrêmement longs et coûteux. Dès lors, la mutualisation entre entreprises est requise pour diminuer ces coûts et ces délais. Les entreprises utilisatrices de produits chimiques peuvent ainsi former un consortium avec d’autres entreprises pour enregistrer une même substance et rationaliser une famille de substances. Cette collaboration inédite, rarement acquise du fait de la volonté de préserver les secrets de fabrication, pourrait ainsi être favorable à de nouveaux partenariats entre entreprises amont et aval, favorisant non seulement les économies d’échelle mais aussi les innovations. On sait en effet que ce type de partenariat est particulièrement fertile pour la recherche et développement car elle associe les soucis d’entreprises proches du consommateur final des fabricants d’intrants intermédiaires.

Reach revêt une dimension transversale qui a également une implication directe sur la cohérence des services publics pour assurer sa bonne application. Ce règlement touche, en effet, l’ensemble de l’industrie et non la seule chimie, ainsi que l’agriculture qui utilise des substances chimiques dans les engrais et les pesticides en particulier. Il intéresse la santé au travail mais aussi celle des consommateurs. Pas moins de 4 ministères (environnement, industrie, travail, santé, sont concernés par l’application de Reach). Mais il impose aussi d’analyser toutes sortes de risques sanitaires et environnementales qui sont aux mains de divers organismes publics.

Enfin, Reach nécessite dans les entreprises comme chez les pouvoirs publics une pluridisciplinarité qui est rarement le lot commun. En effet, les préoccupations sanitaires et écologiques s’entrecroisent puisqu’il s’agit de prouver que les substances utilisées ne sont nocives ni pour la santé humaine ni pour l’environnement, ce qui nécessite des compétences différentes à mobiliser. Par ailleurs, c’est l’exposition des populations en général, du consommateur final en particulier, qui justifie l’autorisation de mise sur la marché, sa limitation ou son interdiction. De ce point de vue, il s’avère plus complexe de prouver la faible exposition du consommateur aux substances chimiques, qui peuvent elles-mêmes être multiples, contenues dans un jouet ou une crème de beauté, que de limiter le danger pour les salariés d’utiliser ces substances en prenant des mesures de sécurité draconiennes. A la connaissance des substances chimiques elles-mêmes doivent s’ajouter des compétences en matière de toxicité sur la santé humaine comme sur l’environnement mais aussi des analyse de risque et d’exposition des produits finis.

Les inquiétudes sur la bonne marche du système

En dehors des modifications administratives, industrielles et scientifiques engendrés par Reach, deux risques majeurs peuvent handicaper l’application de ce règlement : le manque de toxicologue en particulier en France et l’absence de vigilance ou la concurrence des acteurs sociaux et civils.
La démonstration par les importateurs ou les fabricants de l’innocuité sur la santé et l’environnement de leurs substances chimiques impose de faire appel à des toxicologues et des éco-toxicologues. On estime, en effet, que pour la France 4 800 substances devront être évaluées sur 11 ans, nécessitant la mobilisation de 260 experts par an. Or non seulement, la toxicologie n’attire guère, comme nombre de disciplines scientifiques, les étudiants mais la formation médicale elle-même, en dehors de la pharmacie, est essentiellement tournée vers le soin et fort peu vers l’analyse des risques industriels et environnementaux. La société française de toxicologie indique que 136 toxicologues étaient enregistrés en France en 2005 et 1150 en Europe.

La nécessité d’une vigilance des acteurs sociaux et civils

Les associations environnementales, à l’instar de Greenpeace, auraient souhaité que toute substance révélant un risque pour la santé humaine ou l’environnement soit interdite. C’est le principe de la proportionnalité par rapport à l’exposition au risque qui l’a emporté pour préserver la capacité d’innovation de l’industrie chimique et des industries avals. De ce fait, l’autorisation d’une substance réputée dangereuse mais dont l’utilisation ne présente pas de risque à priori fera l’objet d’âpres discussions et introduira une complexité administrative supplémentaire. En effet, les associations de consommateurs regrettent que la réglementation ne tiennent pas compte des expositions multiples conduisant à des concentrations dangereuses pour le consommateur. Même si un seul produit est en dessous du seuil de risque pour la santé humaine, la présence d’une table peinte par exemple et d’une chaise qui sont chacune en dessous du seuil peut conduire à une exposition au dessus du seuil.

La Confédération européenne des syndicats (CES) réclame une réforme plus ambitieuse, soulignant que « les travailleurs européens paient un lourd tribut » à l’utilisation des produits chimiques sur leur lieu de travail. Selon la CES, chaque année, une maladie professionnelle reconnue sur trois dans l’UE des 15 est due à l’exposition aux substances chimiques dangereuses. Elle souligne que la plupart des bénéfices quantifiables de REACH proviendraient du fait que cette réglementation éviterait des maladies professionnelles dues aux substances chimiques.
On peut s’interroger sur l’attitude des acteurs sociaux (syndicats) et civils (ONG environnementales, associations de riverains, de consommateurs) face à ces évolutions et leur contribution éventuelle à la régulation du secteur. Syndicats et associations environnementales et de consommateurs ont été jusque récemment en opposition dans le secteur de la chimie.

Néanmoins, les confédérations syndicales prennent conscience du risque encouru à opposer emploi et environnement, alors que les ouvriers des usines chimiques sont aussi des consommateurs. Tout ce qui a trait à la santé et à la sécurité établit une passerelle  » naturelle  » entre les conditions de travail des employés et la sécurité des consommateurs et des riverains. Dans ces conditions, il est difficile de justifier la protection de l’emploi à tout prix, quand des risques mortels ou sanitaires graves existent ; on ne peut davantage exiger la protection de l’environnement si le prix à payer en termes d’emploi est trop élevé par rapport au gain écologique espéré. C’est toute la difficulté des arbitrages qu’impose le développement durable.

Cécile Jolly

 

Le règlement communautaire Reach sur les produits chimiques

Le règlement REACH (Registration, Evaluation & Authorisation of Chemicals) impose à partir de 2007 (sur un délai de 11 ans) aux entreprises qui produisent, importent et utilisent des produits chimiques de prouver que ces produits sont sans risque sur la santé et l’environnement, y compris pour les molécules utilisées avant 1981, date de la première réglementation européenne en la matière. Traditionnellement, la réglementation chimique, que ce soit en Europe, au Japon ou aux États-Unis, opère une distinction entre nouvelles substances mises sur le marché pour lesquelles les obligations de test et d’enregistrement sont durcies et les substances  » existantes  » pour lesquelles les notifications et les tests sont beaucoup plus limités. Reach uniformise les pré-requis de mise sur le marché de toute substance chimique (en fonction des tonnages produits et/ou importés) et transfère la charge de la preuve sur le fabricant ou l’importateur de la substance. Ce règlement occasionnera pour l’industrie chimique des coûts directs (tests) et indirects (modification de la chaîne de transformation, arrêt de la production de certaines substances et substitution de molécules). Le coût des tests est estimé à 1 million d’euros par substance pour une batterie de tests dans les cas les plus complexes. Les exigences étant fonction des tonnages, ce coût est de fait très variable. A partir du moment où la toxicité des substances est avérée, leur utilisation est strictement encadrée (autorisation restreinte voire interdiction), en fonction non seulement de leur toxicité intrinsèque mais aussi de leur usage, qui détermine l’exposition des populations, et de l’existence ou non de substitution possible. Enfin, chaîne de distribution, y compris les consommateurs qui le demandent, devront être informés de la présence de toute substance chimique.


Pour en savoir plus …


Commission (DG Environnement): Q&A on REACH
Proposition de règlement européen des produits chimiques : REACH, enjeux et perspectives. Edité par Claire Weill (Iddri). Les actes de l’Iddri, n° 2, Iddri, 2005, 76 p.
Le journal de l’environnement (uniquement sur le Web) a constitué un dossier exhaustif et très instructif sur l’application de Reach

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