Agefiph : un instrument d’égalité ?

Comment le législateur français a-t-il traduit de façon originale le principe d’égalité des droits et des chances pour les travailleurs handicapés préconisé par les directives européennes et les conventions internationales ? Cet article en deux parties s’efforcera d’exposer les principes qui ont été posés par la gouvernance de l’Association de Gestion du Fonds pour l’Insertion professionnelle des Personnes Handicapées (Agefiph) afin de faire de cette institution un instrument approprié et efficace pour concrétiser l’égalité des chances.

La loi du 10 juillet 1987 : un changement de paradigme

Avant la loi de 1987, le paysage n’était ni informe ni vide. Il existait des réponses institutionnelles incomplètes, quelques Equipes de Préparation et de Suite du Reclassement (EPSR), des Centres de Rééducation Professionnelle pour ce qui relève du secteur spécialisé, et des prospecteurs placiers dédiés aux travailleurs handicapés au sein de l’ Agence Nationale Pour l’Emploi (ANPE). Les besoins étaient considérables. Il n’y avait pas de réponse d’ensemble harmonisée sur la totalité du territoire. La tâche était immense. Beaucoup restait à construire.

L’obligation d’emploi antérieure combinait une obligation d’emploi des mutilés de guerre et une simple priorité d’emploi des travailleurs handicapés dans le cadre d’un quota égal à 10% de l’effectif des entreprises d’au moins 10 salariés.

Elle était peu efficace car elle reposait sur une obligation de procédure déclarative de postes réservés en priorité à l’emploi de travailleurs handicapés. Postes qui, lorsqu’ils étaient vacants, devaient être signalés à l’ANPE. Cette dernière disposait de quinze jours pour présenter des candidats handicapés. A l’issue de ce délai le chef d’entreprise retrouvait la liberté d’embauche.

La législation en vigueur était totalement inadaptée, les obligations étaient ambitieuses, mais absolument pas respectées car trop complexes à appliquer et contrôler. D’où la mise en place d’un nouveau texte, consacrant de grandes avancées et plusieurs principes qui n’ont pas été remis en cause depuis.

En réalité, il s’agissait bien de rénover intégralement le système de l’insertion professionnelle des personnes handicapées. Avec un premier principe : imposer aux entreprises une obligation de résultat, alors qu’auparavant, l’obligation ne portait que sur les moyens mis en œuvre.

Le principe du taux d’emploi est ainsi conservé, mais les seuils antérieurs sont abaissés. Il faudra bien des discussions pour déterminer que chaque établissement à partir de vingt salariés sera tenu d’employer 6 % de travailleurs handicapés.

Deuxième principe essentiel de la loi, la mise en place d’une contribution financière pour les entreprises qui ne respecteraient pas ce seuil, les fonds étant versés à un système dédié à l’insertion des personnes handicapées. Ainsi, l’entreprise s’acquitte bien de l’obligation mais d’une autre manière, en donnant à une structure qui sait faire, mieux qu’elle… et qui va pouvoir mutualiser les moyens entre toutes les entreprises.
Enfin le texte de loi a également mis en place un système paritaire innovant pour gérer ces fonds : avec la création de l’Agefiph, c’était – pour une fois – à un conseil d’administration multipartite de veiller à l’utilisation de la manne versée par les entreprises… et non à l’État. « On a trop connu de situations où finalement l’État ne dépensait pas l’argent : les fonds pour les veuves ou pour les accidents du travail sont ainsi des pactoles dans lesquels on puise de temps en temps. Je ne voulais surtout pas que la contribution des entreprises pour les personnes handicapées obéisse à une formule de ce genre », explique Philippe Séguin, alors ministre des affaires sociales et de l’emploi qui a porté la loi sur les fonts baptismaux.

Finalement, comme il l’expliquait lors de sa présentation du projet de loi au Sénat : « Entre le double écueil de la démagogie et du laxisme, la loi de 1987 s’est efforcée de définir la voie d’un compromis réaliste et efficace. Réaliste, car il ne s’agit pas de faire peser sur les entreprises des charges excessives. Efficace, car il faut définir une obligation de résultat simple dans son principe et qui puisse être effectivement contrôlée. En réunissant autour d’une même table les partenaires sociaux, les employeurs et les associations, la loi a posé les fondements d’une « solidarité active » entre toutes les entreprises, pour prendre réellement en charge l’insertion professionnelle des personnes handicapées ».

En 2007, à l’occasion des 20 ans de la loi, la première présidente, Paulette Hoffman, déclarait: « D’un côté le monde de l’entreprise voyait dans la loi et l’Agefiph, à la fois une contrainte supplémentaire et une charge financière additionnelle. De l’autre, le monde du handicap, multiple, avait tendance à défendre des intérêts parfois difficiles à concilier. Sans compter qu’il envisageait avec interrogations l’arrivée d’un organisme qui pouvait prendre une place importante. J’ajoute que les services de l’Etat vivaient tout cela également avec la déception de voir la gestion de ce Fonds leur échapper ».

D’une certaine manière, l’Agefiph s’est construite en milieu hostile. Comment évoluer de la logique de gestion d’une simple caisse nationale vers celle d’un fonds de développement en étant reconnue de tous ? Tel a été le challenge à relever, pour devenir un véritable levier pour l’emploi des personnes handicapées.

L’égalité de traitement au cœur des normes internationales

Au niveau international la notion de handicap a évolué. Il est admis que le handicap résulte de l’interaction entre des personnes présentant des incapacités et les barrières comportementales et environnementales qui font obstacle à leur pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres.
Par actifs handicapés on entend donc des personnes qui présentent des incapacités physiques, mentales, intellectuelles ou sensorielles durables dont l’interaction avec diverses barrières peut faire obstacle à leur pleine et effective participation à la société du travail.

L’égalité des droits et des chances : la non discrimination, trouve sa traduction opérationnelle dans l’égalité de traitement entre les actifs handicapés et les actifs en général lorsqu’ils sont :

– en formation professionnelle, initiale, alternée, continue,

– demandeurs d’emploi,

– salariés,

– créateurs d’activité.

Des mesures positives ou spécifiques pour accélérer ou garantir l’égalité effective de traitement entre les actifs handicapés et les autres sont généralement nécessaires. Elles posent la double question de leur aspect discriminatoire vis-à-vis des autres actifs d’une part et d’autre part, du caractère raisonnable des mesures dites «appropriées » mises en œuvre pour les concrétiser par les Etats, les organismes de sécurité sociale et les employeurs.

Les préconisations des instances internationales engagent les Etats à ne pas les considérer comme étant discriminatoires à l’égard des autres actifs. Les États peuvent prévoir que des différences de traitement fondées sur le handicap ne constituent pas une discrimination lorsqu’elles sont objectivement et raisonnablement justifiées, dans le cadre du droit national, par un objectif légitime, et que les moyens de réaliser cet objectif sont appropriés et nécessaires.

Les actions appropriées sont des mesures de nature législative, réglementaire et des programmes d’actions positives, en vue de créer des possibilités d’emploi sur le marché libre du travail, y compris des incitations financières aux employeurs afin de les encourager à assurer la formation et l’emploi ultérieur des personnes handicapées ainsi qu’adapter, dans une mesure raisonnable, les lieux de travail, l’aménagement des tâches, les outils, les machines et l’organisation du travail de manière à faciliter la formation et l’ emploi.

On entend par « aménagement raisonnable » les modifications et ajustements nécessaires n’imposant pas de charge disproportionnée ou indue, en fonction des besoins dans une situation donnée, pour atteindre l’égalité de traitement et d’accès à l’emploi aux actifs handicapés.

Plus les instances internationales progressent dans l’élaboration des normes et recommandations pour favoriser et développer l’emploi des personnes en situation de handicap, plus le rôle des corps sociaux intermédiaires est reconnu comme facteur positif de réussite des politiques engagées.

Ainsi, il est préconisé que les organisations représentatives des travailleurs et des employeurs doivent être consultées sur la mise en œuvre des dites politiques, y compris les mesures qui doivent être prises pour promouvoir la coopération et la coordination entre les institutions publiques et privées qui s’occupent de la formation et de l’insertion professionnelles. Les organisations représentatives qui sont composées de personnes handicapées ou qui représentent ces personnes doivent être également consultées.

Au-delà de la consultation, il est souhaité que les organisations d’employeurs et de travailleurs, de concert avec les personnes handicapées et leurs organisations, puissent être à même de contribuer à la formulation des politiques concernant l’organisation et le développement des services de réadaptation professionnelle, d’effectuer des recherches et de faire des propositions tendant à l’adoption de textes législatifs dans ce domaine.

Avec l’Agefiph dont la gouvernance est composée des organisations représentatives des employeurs, des salariés et des personnes handicapées, le législateur, dès la loi de 1987, a non seulement inspiré les normes internationales mais a été plus loin en confiant la fonction de développement de l’emploi des citoyens handicapés français aux corps sociaux intermédiaires.

L’Agefiph a bien été pensée par le législateur comme l’instrument de l’égalité des chances, comme un moyen approprié de l’égalité de traitement, chargé de promouvoir des programmes d’actions positives. De fait, en 2005, la nouvelle loi pour « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », s’est inscrite dans la droite ligne du texte de 1987, et en conformité avec l’évolution des textes internationaux. Elle élargit son champ d’application à de nouvelles catégories de travailleurs et renforce les obligations, notamment à l’égard des différentes fonctions publiques qui peuvent dorénavant s’appuyer sur un fonds d’insertion : le Fonds pour l’Insertion des Personnes Handicapées dans la Fonction Publique (FIPHFP) pour recruter et maintenir dans l’emploi des agents en situation de handicap.

Cliquez ici pour lire la deuxième partie de cet article « Penser l’Agefiph : un levier durable et efficace »

A propos de l’auteur

Pierre Blanc a été Directeur Général de l’Agefiph de 2007 à 2012.

Références 

Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées

Convention 159 de l’OIT

Recommandation 168 de l’OIT

Directive européenne N°2000-78

Crédit image : CC/Flickr/Philippe Leroyer