Santé au travail : que change le nouvel accord ?

Arnaud Mias, propos recueillis par Michèle Tallard et Jean-Louis Dayan

Fin 2020, les partenaires sociaux ont conclu coup sur coup deux accords nationaux interprofessionnels (ANI) : l’un sur le télétravail (le 26 novembre), l’autre sur la santé au travail (le 9 décembre). Si le premier a été largement commenté, l’accord santé au travail a été accueilli comme un texte technique, sans grands enjeux. Il semble pourtant porteur d’un certain nombre d’innovations. Metis y revient avec Arnaud Mias, professeur de sociologie à l’université Paris-Dauphine, spécialiste de la négociation collective et de la santé au travail.

Le système français de santé au travail suscite de façon récurrente critiques et projets de réforme. Qu’est-ce qui ne va pas ?

Le sujet a donné lieu, c’est vrai, à toute une série de rapports et d’interventions depuis 20 ans ; autrement dit depuis qu’a éclaté le drame de l’amiante. Je vois dans ce débat deux enjeux saillants, celui de la réparation et celui de la prévention. Tout montre que le système de santé au travail a atteint là une double limite : celle du régime de réparation des atteintes au travail, vieux aujourd’hui de plus d’un siècle ; celle aussi de l’appareil de prévention, qui repose sur une législation sophistiquée et complexe, en raison du grand nombre des risques à couvrir, mais aussi de l’extrême précision avec laquelle notre droit veut y répondre. D’où un large écart entre droit et pratiques d’entreprise, qui continue de se creuser.

Dominante au long du 20^ème siècle, la logique de réparation rencontre donc aujourd’hui ses limites. Le nombre des accidents du travail a certes baissé des décennies durant, mais un palier semble avoir été atteint voici 10 à 15 ans. Surtout, c’est en matière de maladies professionnelles que le bât blesse. Les tableaux établis par l’assurance maladie pour reconnaître les affections à réparer n’évoluent guère, si bien que le champ des maladies professionnelles reconnues reste figé. À cela deux raisons :

• Le paritarisme conduit à ce que la reconnaissance des maladies professionnelles ne suit pas tant les avancées de la science que l’état des relations sociales, du fait du poids des employeurs dans la gouvernance paritaire.
• Le système des tableaux n’est plus opérant, car il est bâti sur l’idée qu’à une cause donnée correspond une pathologie donnée, alors qu’un nombre croissant de maladies professionnelles ne relèvent plus d’une causalité univoque. Pour exemple, les risques psycho-sociaux, mais aussi beaucoup des cancers d’origine professionnelle sont d’origine plurifactorielle.

À quoi s’ajoute la multiplication des carrières instables ou non-linéaires, faites d’une succession d’employeurs et de postes qui limite la traçabilité des facteurs de risque.

Le champ de la prévention connaît quant à lui une tension croissante. Toute une production, scientifique aussi bien qu’experte (je pense à la veille assurée par l’ANACT et son réseau), a mis en lumière la montée continue des risques psychosociaux (stress, burn-out, mauvaise qualité de vie au travail…), suscitant sensibilisation du public et demandes croissantes de protection. Mais ces attentes se heurtent au constat répété de la persistance, sinon de l’aggravation de ces risques : les enquêtes du ministère du Travail confirment régulièrement la tendance à l’intensification du travail, si ce n’est à l’aggravation des pénibilités physiques, alors même que l’autonomie des salariés ne progresse plus. On retrouve le même constat dans les rapports de l’inspection du travail, confrontée en la matière à un droit très lacunaire.

Au total, le sentiment qui prévaut chez les acteurs est celui d’un système de santé au travail trop complexe, sinon illisible. Les projets pour le réformer n’ont pourtant pas été si nombreux. Sur 20 ans, j’en retiendrai trois :

• En 2002, la loi de modernisation sociale s’est attaquée à la réforme des services de santé au travail. Il s’agissait de répondre à la démographie alarmante du corps des médecins du travail, dont l’effectif n’a cessé de baisser faute de renouvellement, au risque de voir les praticiens se concentrer sur la clinique individuelle aux dépens du conseil en prévention, pourtant censé occuper le tiers de leur temps. Pour y remédier, la loi entendait développer les compétences en prévention des médecins du travail, mais aussi leur adjoindre le renfort de nouveaux professionnels comme les psychologues, les ergonomes ou les toxicologues.
• En 2016, la loi El Khomri assouplit la réglementation du suivi de la santé au travail. Passé la visite d’embauche, axée sur l’information et la prévention, la périodicité des visites obligatoires, modulable selon les cas individuels, peut être allongée jusqu’à cinq ans (au lieu de deux ans auparavant), sauf pour les salariés encourant des risques particuliers. Cela conduit à concentrer les visites sur les cas à problème, comme les retours d’arrêt de travail ou de longue maladie. En complément, les missions des infirmières du travail sont élargies.
• Dans l’intervalle, un premier Plan de santé au travail (PST1) est mis en place en 2005 pour une période de cinq ans. C’est un changement significatif dans l’action publique en santé au travail, qui prend désormais la forme d’une programmation pluriannuelle destinée à coordonner l’intervention d’acteurs multiples (Caisses d’assurance retraite et de santé au travail CARSAT, instances professionnelles dédiées : BTP, Agriculture…) au service d’objectifs différenciés. Le ministère du travail se pose en chef d’orchestre en produisant un plan national (PNST) que les Direccte sont chargées de décliner à l’échelle régionale (PRST), en les ciblant si besoin sur des risques particuliers, à charge pour l’Inspection du travail de répercuter ces priorités auprès des entreprises. Un nouveau cadre censé doter les acteurs de priorités nationales et régionales partagées et soutenir la mise en œuvre de leurs projets d’action. D’un point de vue plus politique, il s’agit pour le ministère du travail de répondre à sa mise en cause dans le dossier de l’amiante, notamment par un arrêt sévère du Conseil d’Etat ; avec le PST, il témoigne de sa volonté de se réformer en prenant une place centrale et active à la prévention des risques tout en donnant mieux à voir son action sans encourir pour autant le reproche de l’étatisation. Deux autres plans santé au travail ont suivi depuis.

Venons-en à l’ANI de décembre dernier. Le sujet était « sur le feu » depuis le rapport Lecoq d’août 2018, mais la négociation lancée en 2019 n’a pas abouti. Que préconisait ce rapport ?

Vous avez raison de mentionner ce rapport : impossible de comprendre le dernier ANI sans s’y référer. Remis en août 2018 au Premier ministre par Charlotte Lecocq, députée LREM du Nord, il dessine « un système simplifié pour une prévention renforcée ». Il entend pour ce faire rationaliser le système de santé au travail en distinguant clairement entre ses trois piliers : la réparation (qui incombe à la Caisse Nationale d’Assurance Maladie et à ses CARSAT), le contrôle (qui incombe à l’Inspection du travail) et la prévention. C’est selon la rapporteure ce dernier pôle surtout qui pose problème. Rendu trop complexe par la multiplicité de ses acteurs (services de santé au travail, ANACT et son réseau, services de prévention des CARSAT…), il doit être réorganisé sur le modèle d’un guichet unique régional rassemblant les compétences et l’offre de service en prévention, sans remettre en cause la diversité des institutions et des statuts. Comme la formation professionnelle continue, il serait financé par une cotisation unique des employeurs recouvrée par les URSSAF, et piloté à l’échelle nationale par une nouvelle agence publique, « France Santé au Travail ». Un schéma qui interpelle, on s’en doute, les organisations syndicales et patronales, qui y voient une nouvelle menace d’étatisation du système. D’autant qu’une proposition de loi est annoncée pour le mettre en œuvre, qui les contraint à prendre position sans tarder.

Plus qu’une négociation proprement dite, les discussions qui s’engagent en 2019 entre partenaires sociaux au sein du Conseil d’orientation des conditions de travail (le COCT, instance tripartite consultative sur le sujet) ont pour objectif de dégager une position commune en réponse au rapport Lecocq, en distinguant ce qui pourrait relever respectivement de la loi et de la négociation interprofessionnelle. Avec pour enjeu majeur la question du contrôle exercé sur le système par les employeurs, mis en alerte par la recentralisation que vient d’opérer la loi de septembre 2018 dans le champ de la formation professionnelle.

Venons-en à l’accord du 9 décembre. Les signataires, tant patronaux que syndicaux, mettent en avant le fait qu’il repose sur une  philosophie de prévention en lieu et place de la réparation qui prévalait jusque-là. Souscrivez-vous à cette analyse ?

L’accord s’inscrit sans conteste dans cette perspective ; à bien des égards, il s’agit de proclamer des attentes et des objectifs qui, à l’instar du PST3 (2016-2020), mettent en avant le développement d’une « culture de la prévention ». De ce point de vue, rien de nouveau donc. Plutôt que d’introduire de nouveaux dispositifs, les signataires entendent faire œuvre pédagogique auprès des acteurs d’entreprise en explicitant les obligations réglementaires qui s’imposent à eux. Le meilleur exemple en est le document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP), déjà vieux de 20 ans, mais dont les inspecteurs du travail constatent que, loin de servir de socle aux actions concrètes de prévention, il est perçu par les employeurs comme une pure obligation réglementaire dont il faut pouvoir s’acquitter auprès de l’inspection quand elle se présente. Si bien qu’il est souvent établi sans le soin nécessaire, et rarement actualisé.

Mais l’ANI de décembre doit aussi se lire comme une réponse au rapport Lecocq, qui préconise de remplacer dans l’entreprise le document unique par un plan pluriannuel de prévention des risques fixant des priorités de moyen terme. D’où le souci perceptible des négociateurs d’occuper le terrain en plaçant la prévention au premier plan de leur accord. Pour preuve, le texte y consacre une partie entière, dans laquelle il charge explicitement les services de santé au travail, rebaptisés pour l’occasion services de prévention et de santé au travail, de cette mission de prévention. Faute de mesure concrète, on reste cependant dans le symbole.

Plus significative est l’attention portée par l’accord à la prévention de la désinsertion professionnelle, présentée comme une nouvelle mission des SST, qui s’ajoute à la prévention des risques et au suivi individuel des salariés. Autre changement notable, l’accent est mis sur la traçabilité du risque chimique, comme pour faire écho aux recommandations du rapport Frimat (2018) en faveur de la protection contre les agents chimiques dangereux. On peut regretter que l’ANI ne se soit pas pour se faire appuyé sur le Compte professionnel de prévention qui a pris en 2017 la suite du Compte personnel de pénibilité. L’appel à l’implication de la médecine de ville dans les services santé au travail est une autre innovation, capable de faciliter les échanges d’informations entre les deux corps mais qui résonne comme un palliatif face au déclin démographique du corps des médecins du travail.

Si bien que l’ANI Santé au travail ressemble beaucoup à l’accord de 2013 sur la qualité de vie au travail, dont il reprend la vocation pédagogique et le style d’écriture : plus que de réformer les règles et les dispositifs, il s’agit de baliser les questions pendantes et mettre en avant les bonnes pratiques à l’intention des employeurs.

Est-ce à dire qu’il n’y aurait dans cet accord aucune avancée du point de vue des droits des salariés, voire qu’il marquerait une régression, comme l’affirme la CGT qui a refusé de signer ?

Le refus de la CGT exprime surtout le rejet de la réforme globale du système de santé au travail dans laquelle l’accord prend place.

En dépit des limites que je viens de souligner, l’ANI de décembre comporte des avancées incontestables, même si elles ne sont pas spectaculaires. L’accès élargi des salariés au document unique d’évaluation des risques en est une : ils pourront désormais consulter les versions antérieures du document, et plus seulement la version en vigueur, ce qui leur permettra d’engager plus facilement la responsabilité pénale de l’employeur en établissant le cas échéant le défaut d’anticipation d’un risque. Dans le même esprit, les salariés ayant quitté l’entreprise pour une autre ou pour la retraite y auront également accès.

À de nombreuses reprises, l’accord en appelle par ailleurs au dialogue social, qu’il présente comme le passage obligé de la prévention des risques en entreprise. Plus concrètement, il renforce le rôle des représentants du personnel et du Conseil social et économique (CSE) dans les entreprises de moins de 300 salariés, où les CHSCT ont été supprimés par les ordonnances de 2017. Il recommande à cet effet la création, au sein du CSE, d’une Commission santé, sécurité et conditions de travail.

J’ai déjà mentionné la prévention de la désinsertion professionnelle (PDP) comme une autre innovation de l’ANI, qui, dans un contexte de vieillissement démographique, la consacre comme une mission à part entière des services de prévention et de santé et sécurité au travail, au même rang que le suivi médical et la prévention. Il recommande à ce titre la création de cellules PDP au sein de chaque service, et appelle à généraliser la visite médicale à mi-carrière. Une nouvelle mission qui s’inscrit dans le prolongement du rôle traditionnellement dévolu à la médecine du travail dans la reconnaissance de l’inaptitude : constater que l’état de santé ne permet plus de tenir le poste et trouver en réponse des aménagements de poste ou des situations de travail moins pénibles garantissant le maintien dans l’emploi. Mais il s’agit de l’exercer désormais dans une perspective préventive, en anticipant mieux les risques de désinsertion.

Vous évoquez le fait que le système de santé au travail est largement contrôlé par les organisations patronales, en particulier le MEDEF. Cet accord change-t-il la donne ?

La question de la gouvernance est au cœur de l’ANI, même si c’est en filigrane. L’enjeu sous-jacent pourrait se formuler ainsi : « le paritarisme contre l’Etat ». L’accord est pour les organisations patronales un moyen de renforcer la position des partenaires sociaux, en donnant des gages à la gestion paritaire afin de tenir l’Etat à distance de la gouvernance du système de santé au travail. En témoignent ses nombreuses références au dialogue social, l’appel à renforcer le rôle du CSE en la matière, mais aussi l’affirmation répétée de la fonction d’accompagnement et d’appui qui revient aux branches, appelées à créer en leur sein des commissions paritaires dédiées à la santé et à la sécurité au travail. Toutes recommandations qui doivent être vues comme autant d’alternatives à la proposition phare du rapport Lecocq en faveur d’un guichet unique de prévention.

La défense de la gouvernance paritaire face à la menace  d’étatisation a été sans conteste l’un des ciments du consensus qui a conduit à la signature du texte par quatre organisations syndicales représentatives sur cinq. La CGT-FO l’a invoqué sans équivoque pour justifier sa signature. Mais d’autres motivations ont joué : pour la CFDT, l’accent mis sur la prévention et la qualité de vie au travail ; pour la CFE-CGC, le fait qu’elle est le premier syndicat parmi les médecins du travail.

On peut dire aujourd’hui que la manœuvre a réussi : la proposition de loi portée par Charlotte Lecocq et Carole Grandjean au nom du groupe LREM de l’Assemblée Nationale « pour renforcer la prévention en santé au travail » reprend globalement – mais pas complètement – le contenu de l’ANI de décembre, comme si les recommandations les plus novatrices du rapport Lecocq étaient désormais rangées dans un tiroir. Et le Medef tente de reprendre l’initiative en proposant d’ouvrir une négociation interprofessionnelle pour faire évoluer le modèle de gestion de la branche AT-MP.

Pour finir, pouvez-vous nous dire quelques mots à propos de l’autre ANI, celui sur le télétravail ?

C’est lui aussi un accord à vocation pédagogique. On y trouve peu d’éléments nouveaux pour cadrer le télétravail. Ce qui change, c’est le ton : comparé aux accords précédents, le télétravail n’est plus traité comme une question personnelle ou individuelle mais comme une affaire collective. Il n’est plus tant envisagé sous l’angle de l’aménagement individuel de poste que comme un enjeu d’entreprise. Il faut donc lire cet ANI comme un instrument d’orientation des politiques d’entreprise en la matière, mais aussi comme le signe que le télétravail a pris aujourd’hui la valeur d’une quasi-norme, qu’il importe d’encadrer par un code de bonnes conduites. De ce point de vue, les deux accords se ressemblent : ils partagent le même style d’écriture, celui de guides pédagogiques appuyés sur le recueil des bonnes pratiques.

Pour en savoir plus 

• Accord national interprofessionnel pour une prévention renforcée et une offre renouvelée en matière de santé au travail et conditions de travail  du 9 décembre 2020
• Les risques professionnels – Peut-on soigner le travail ? Arnaud Mias, Editions ellipses, novembre 2010
• Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée, Rapport au Premier ministre, Charlotte LECOCQ, Bruno DUPUIS, Henri FOREST, août 2020.
• Plan de santé au travail 2016-2020 (PST3)  Ministère du travail, novembre 2015
• Mission relative à la prévention et à la prise en compte de l’exposition des travailleurs aux agents chimiques dangereux, rapport du professeur Paul Frimat à la ministre du Travail et la ministre des Solidarités et de la Santé, 2018.
• Accord national interprofessionnel du 26 novembre 2020 pour une mise en œuvre réussie du télétravail